Heiligt het doel de middelen? De casus Maltese paspoortenhandel

Op 29 april 2025 wees de Grote Kamer van het Hof van Justitie van de Europese Unie het langverwachte arrest in de zaak die de Europese Commissie aanspande tegen de Maltese Republiek inzake het Maltese 'staatsburgerschap voor uitzonderlijke diensten programma’.¹⁾ Dat programma maakt het – kort gezegd – mogelijk om de Maltese nationaliteit te verkrijgen, en daarmee ook het Europees burgerschap, in ruil voor investeringen in Malta. In het arrest besloot het Hof dat het Maltese programma niet door de Europeesrechtelijke beugel kon en in strijd is met artikel 20 van het Werkingsverdrag (VWEU) en artikel 4 lid 3 EU Verdrag (VEU).

Vooropgesteld, ik ben het eens met de uitkomst van de zaak. Ik vind het goed dat het Hof een einde maakt aan de Maltese paspoortenwinkel, maar ik vraag me af of het Hof niet onbedoeld een doos van Pandora heeft opengetrokken om tot die conclusie te komen.

Het arrest begint vrij mak met het herhalen van begrippen uit eerdere rechtspraak die het Hof nodig heeft om in deze zaak uitspraak te doen. Daarbij gaat het om het principe uit Micheletti,²⁾ dat uit het internationaal recht blijkt dat een Lidstaat zelf bepaalt wie de nationaliteit van die Lidstaat verkrijgt maar dat het verlies of verkrijging met inachtneming van het (destijds geldende) Gemeenschapsrecht dient te gebeuren.³⁾

Verder worden de fundamentele status van EU-burgerschap uit Grzelzcyk,⁴⁾ de eigen rechtsorde uit Costa/ENEL⁵⁾ en de bijzondere band van loyaliteit en solidariteit als concretisering van de nationaliteitsverhouding tussen een Lidstaat en diens burgers uit onder andere Commissie v. België⁶⁾ ten tonele gevoerd. Daarmee wekt het Hof de indruk dat de uitspraak gebaseerd zal worden op eerdere jurisprudentie. Maar dat is niet het geval.

De crux van de uitspraak zit in paragraaf 97, waar het Hof de bijzondere band van loyaliteit en solidariteit (die dus de nationaliteit van een burger van een Lidstaat concretiseert) op een Europees niveau lijkt te tillen. Al of niet door combinatie met het wederzijds vertrouwen en de gevolgen die het hebben van de nationaliteit van een Lidstaat heeft voor andere Lidstaten, als gevolg van het Europees burgerschap. Dit Europese niveau vloeit uit geen enkele van de door het Hof aangehaalde jurisprudentie voort; het Hof geeft er verder ook geen onderbouwing voor, anders dan een verwijzing naar artikel 20 VWEU waaruit dit voort moet vloeien.

Waarom is dit problematisch? Van secundair belang is dat het Hof bij de constatering (een redenering is paragraaf 97 nauwelijks te noemen) geen rekening houdt met de tweede volzin van artikel 20 lid 1 die duidelijk blijk geeft van de additionele status van Europees burgerschap. Verder vloeit voort uit een teleologische interpretatie dat de Lidstaten het zo wel bedoeld moeten hebben met het oog op Verklaring 2 bij het Verdrag van Maastricht6 en de Conclusies van de Europese Raad in Edinburgh van december 19927 moeilijk vol te houden zijn. Maar hoofdzaak is dat het Hof de band van loyaliteit en solidariteit en de andere begrippen uit aangehaalde jurisprudentie op een wezenlijk andere manier gebruikt.

In eerdere jurisprudentie werden deze begrippen gebruikt om Europese burgers te beschermen tegen al te beperkend gedrag van Lidstaten: Michelleti maakte duidelijk dat Lidstaten een nationaliteit van een andere Lidstaat niet in twijfel mogen trekken (in feite een ontkenning van het genuine link vereiste zoals dat in het internationaal recht onder Nottebohm⁷⁾ geldt), Rottmann⁸⁾ gaf procedurele garanties aan Europese burgers die hun nationaliteit – en daarmee hun Europees burgerschap – dreigen te verliezen.

De fundamentele status van het Europees burgerschap werd in Grzelczyk gebruikt ter weerlegging van een al te formalistische houding ten opzichte van het gunnen aan een Europees burger van een bijstandsuitkering om een studie af te ronden (overigens is deze materie inmiddels al 20 jaar gecodificeerd in richtlijn 2004/38). De bijzondere band van loyaliteit en solidariteit is vooral gebruikt als onderdeel van de argumentatie om het begrip ‘overheidsdienst’ op een Europees niveau te tillen om Europese burgers te beschermen tegen al te protectionistische interpretaties van dat begrip.

Nu doet het Hof in de zaak omtrent Maltese paspoortenhandel het omgekeerde: de bijzondere band van loyaliteit en solidariteit wordt gebruikt op een uitsluitende manier; het Hof gebruikt het begrip om aan te geven wie zo’n band niet heeft. Daarmee treedt het Hof – voor het eerst, en in mijn ogen daarmee in ieder geval impliciet omgaand ten opzichte van Micheletti – in de normatieve beoordeling van wanneer zo’n bijzondere band bestaat. Het is uit paragraaf 97 niet duidelijk, maar er is de duidelijke implicatie dat het Hof het begrip van die bijzondere band ook naar een Europees niveau tilt, mede gezien het feit dat het Hof het Maltese programma ook daadwerkelijk toetst.

We leren dat een programma waarbij nationaliteit door middel van investeringen verkregen kan worden gezien wordt als een ‘vermarkting van nationaliteit’ – en dat mag volgens het Hof niet. Enige onderbouwing voor die (ietwat ironische, gezien de neoliberale houding ten opzichte van marktwerking die de Europese Unie normaal tentoonspreidt) conclusie geeft het Hof niet, ook niet in de verwijzingen naar de onderlinge band van vertrouwen tussen de Lidstaten en de ‘perks’ die het Europees burgerschap met zich meebrengt. Het ademt allemaal de sfeer dat ‘we’ willen dat ‘bepaalde mensen’ niet aan het Europees burgerschap zouden moeten kunnen komen.

En daar zit de pijn: door de bijzondere band van loyaliteit en solidariteit Europees te maken en normatief te laden, maar zonder die normatieve lading ook weer (normatief) te expliciteren laat het Hof de mogelijkheid open dat die normatieve invulling ook op wijzen kan gebeuren die niet in lijn zijn met het normen en waardenkader dat de EU voorstaat als het gaat om het bepalen wie ‘bepaalde mensen’ zijn. Wanneer kan een Lidstaat dan nationaliteit geven? Kunnen de Nederlandse regels over naturalisatie van topsporters nog door de beugel? En wat doen we met Lidstaten die geen nationaliteit geven aan mensen waarbij dat binnen het normen en waardenkader van de EU wel zou moeten (denk aan het onthouden van een paspoort bij seksuele oriëntatie of genderidentiteit)? Allemaal vragen die het Hof onbeantwoord laat.

De paspoortenhandel van Malta moest stoppen – zoveel was wel duidelijk. Maar heiligt het doel de middelen? In mijn optiek niet. Door na te laten om de normatieve lading van de bijzondere band van loyaliteit normatief te expliciteren, miskent het Hof mijns inziens dat recht juist normatief moet zijn⁹⁾ en opent het Hof de doos van Pandora over wie er wel en niet het Europees burgerschap verdient.

Sjoerd Claessens is hoogleraar Legal Education aan de Universiteit van Maastricht.

• 1) 

  Zaak C-181/23, Europese Commissie tegen Republiek Malta, ECLI:EU:C:2025:283.
• 2) 

  Zaak C-369/90, Mario Vincente Micheletti en anderen tegen Delegación del Gobierno en Cantabria, ECLI:EU:C:1992:295.
• 3) 

  Het is opmerkelijk dat er zowel in de Nederlandse als in de Engelse versie van beide arresten een interessant nuanceverschil in de bewoordingen zit. Waar het Hof in Micheletti praat over ‘met inachtneming van’ en ‘with due regard for’ (para 10) – gaat het in Commissie v. Malta over ‘met eerbiediging van’ en ‘in compliance with’ (para 98) het Unierecht. Omdat het in de Franse versie in beide gevallen om ‘respect’ gaat zal het een betekenisloze nuance zijn, maar het leest wel als een verstrenging.
• 4) 

  Zaak C-184/99, Rudy Grzelczyk tegen Centre public d’aide sociale d’Ottignies-Louvain-la-Neuve, ECLI:EU:C:2001:458.
• 5) 

  Zaak 6/64, Flaminio Costa tegen E.N.E.L., ECLI:EU:C:1964:66.
• 6) 

  Zaak 149/79, Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Koninkrijk België, ECLI:EU:C:1980, 297.
• 7) 

  Internationaal Gerechtshof, uitspraak van 6 april 1955, Zaak Nottebohm, tweede fase, via icj-cij.org, laatst gezien 20 mei 2025.
• 8) 

  Zaak C-135/08, Janko Rottmann tegen Freistaat Bayern, ECLI:EU:C:2010:104.
• 9) 

  J. Smits, Omstreden rechtswetenschap. Over aard, methode en organisatie van de juridische discipline, 2e druk, Boom Juridische Uitgevers, Den Haag, 2015, p. 104.