N.B. Het kan zijn dat elementen ontbreken aan deze printversie.

Verken eerst hoe een kabinet te formeren

donderdag 16 oktober 2025, 12:30, column van Maurits Barendrecht

De laatste twee kabinetsformaties waren lastig en hebben niet geleid tot stabiele regeringen. Hoe zou het zijn als verkenners het formatieproces beginnen met onderzoek naar verbeteringen in de regeringsvorming in plaats van naar mogelijke coalities? De verwachtingen die burgers en bedrijven van politiek hebben, kunnen daarbij een richtsnoer zijn.

Veel knelpunten en een beperkt mandaat

De formatie van het kabinet-Rutte IV verliep volgens de externe evaluatie uiterst stroef. ‘Werkelijk niemand was er tevreden over’ en dat ging over veel meer dan ‘Positie Omtzigt, functie elders’ of het vertrouwen in Rutte. Deelnemers noemden het formatieproces "onprofessioneel", "rommelig", "moeizaam", "chaotisch" en "vreselijk".

De formatie van het kabinet-Schoof is beperkt geëvalueerd, misschien wel omdat men schrok van deze harde woorden. Ook die formatie was incidentrijk. Er volgde geen slagvaardig regeerprogramma met een stabiele regering. Frankrijk, Duitsland en andere democratieën kampen eveneens met moeizame coalitievorming.

Volgens de laatste serieuze evaluatie ontstaan tijdens formaties steeds weer dezelfde dilemma’s in de verhoudingen. Informateurs spelen daarop in met pogingen om procesafspraken te maken.1) De spelregels tijdens de rit verbeteren, blijkt echter moeilijk. De onderhandelaars vallen dan terug op het gewoonlijke, nogal ongestructureerde, proces voor onderhandeling en samenwerking.

Een extra reden om eerst naar het proces van regeringsvorming te kijken, is dat het mandaat van formerende partijen beperkt zal zijn. Het vertrouwen in de politiek is laag. Iedere partij vertegenwoordigt maximaal 20% van de opgekomen kiezers. Een groot deel van die kiezers bepaalt pas op het laatste moment zijn keuze en heeft weinig binding met de partij van zijn voorkeur.

Verken verbeteropties met verwachtingen van burgers als richtnoer

Verkenners zouden met partijleiders kunnen bespreken welke verbeteringen in het proces zij kunnen onderschrijven. Het zal uitdagend zijn om partijen achter verbeteringen te krijgen. Hoopgevend is dat uit onderzoek steeds duidelijker wordt wat burgers van democratie, rechtsstaat en politiek verwachten. Dat kan aanleiding zijn om bijvoorbeeld de volgende verbeteringsrichtingen te verkennen.

  • 1. 
    Betere vertegenwoordiging

De belangrijkste factoren die vertrouwen in de politiek bepalen zijn procedurele rechtvaardigheid (onpartijdige behandeling door de overheid), resultaten boeken en zich vertegenwoordigd voelen. Het vertrouwen neemt toe naarmate het opleidingsniveau stijgt en is het laagst bij kiezers van partijen die wantrouwende kiezers weten te mobiliseren. Vertrouwen is ook lager naarmate kiezers zich minder vertegenwoordigd voelen.2)

Formaties gaan veel en lang over wie met wie. Experts beschrijven de formatie als een politiek gevecht van in- en uitsluiting. Uitsluiting is voor partijen onderling een pijnlijk proces en het staat op gespannen voet met de representatie die kiezers zo belangrijk vinden. Een ‘diplomacoalitie’, zoals beschreven door Bovens en Wille, van VVD, CDA, D66 en GroenLinks-PvdA zou bijvoorbeeld het gevoel van uitsluiting bij kiezers van PVV en SP kunnen versterken. In Zwitserland en in sommige Nederlandse gemeenten wordt de regeerverantwoordelijkheid evenredig verdeeld. De verkenners zouden ook andere opties kunnen onderzoeken om de belangrijkste stromingen in het regeerprogramma vertegenwoordigd te krijgen.

  • 2. 
    Meer onze problemen oplossen

Burgers willen dat de politiek problemen oplost en resultaten boekt. De meerderheid van burgers heeft de indruk dat de politiek te veel met zichzelf bezig is in plaats van met het oplossen van de problemen van de mensen in het land. Onderzoek naar politieke prioriteiten van burgers leidt meestal tot vrij abstracte lijstjes die vervolgens ook in het regeerakkoord terugkomen, zoals de volgende top 5:

  • - 
    De manier van samenleven, normen en waarden;
  • - 
    Immigratie en integratie;
  • - 
    Politiek en bestuur;
  • - 
    Inkomen, welvaart, economie en industrie;
  • - 
    Wonen en verkeer.

Om beter aan te sluiten bij wat burgers belangrijk vinden, zou het regeerakkoord kunnen worden gericht op de samenleefproblemen die burgers daadwerkelijk meemaken. Die ervaren problemen zijn goed onderzocht en worden gedeeltelijk ook al vertaald in politieke prioriteiten.3)

Uit dit onderzoek blijkt steeds dat burgers en bedrijven vooral beter bereikbare oplossingen nodig hebben voor hun onderlinge verhoudingen in gezinnen,4) in hun bedrijven,5) rond wonen,6) in de omgeving7) en rond de zorg.8) Ook ervaren zij conflicten na ongevallen, misdrijven of grootschalig onrecht,9) geschillen bij de aankoop van producten en diensten,10) spanningen in de eigen buurt11) en financiële problemen.12)

In ieder van deze verhoudingen zijn de overheid en de rechtsstaat vooral de derde partij, die bemiddelt, evenwicht bewaart en voorzieningen ter beschikking stelt en bekostigt, als aanvulling op wat burgers onderling doen. Welke overheidsprogramma’s zijn dan vanuit het burgerperspectief het belangrijkste om te vernieuwen met welke beoogde effecten voor burgers in die verhoudingen? En kunnen dus in zijtafels en hoofdstukken van het regeerakkoord aan de orde komen?

  • 3. 
    Inzet van expertise

Dit zijn complexe problemen die al lang spelen en waar al veel beleid op is gericht. Resultaten zijn een zaak van lange adem. De bullets in de partijprogramma’s zijn vaak weinig uitgewerkt. Het is dus de vraag of uitruil van die voorstellen aan de formatietafel veel uithaalt.

Burgers zien graag dat expertise goed wordt benut, maar willen geen doorslaggevende rol voor experts. De verkenning zou kunnen onderzoeken hoe onderhandelaars de belangrijkste beleidsopties voor deze onderwerpen op tafel kunnen krijgen met hun voor- en nadelen (zoals Tjeenk Willink deed in 2021). Bijvoorbeeld kan dat door ministeries en organisaties uit de samenleving te vragen om die opties aan te reiken via het Beleidskompas. Dat is immers de overeengekomen standaard voor de weging van beleidsvoorstellen, waarin systematisch de problematiek, de belangen, de betrokken partijen, de mogelijke oplossingen en de voor- en nadelen daarvan in kaart worden gebracht. De formerende partijen kunnen dan in het regeerakkoord laten zien hoe zij de opties wikken en wegen, wat voor het vertrouwen van burgers belangrijk is.

  • 4. 
    Vermindering van beslissingskosten door effectievere procedures

Bij ieder van deze onderwerpen zou uitgangspunt kunnen zijn dat mensen elkaar vertrouwen, hun onderlinge verhoudingen waarderen en veel redenen hebben om deze goed te houden. De genoemde onderzoeken laten zien dat mensen er zo’n zeven miljoen keer per jaar niet met elkaar en met instanties uitkomen. Daarvoor hebben ze vooral effectievere oplossingsroutes nodig. Dat komt in vele vormen terug in de partijprogramma’s en analyses. Hoe kan de formatie daarmee omgaan?

Regels en aanvullende overheidsvoorzieningen zijn er eerder te veel. Partijprogramma’s willen nogal wat verbieden. Het kabinet-Schoof verwachtte met maar liefst 170 wetsvoorstellen te gaan komen. Dat lijkt moeilijk te rijmen met regeldruk als het grootste probleem dat bedrijven ervaren. Met al die regels kost het veel tijd en moeite om gebalanceerde oplossingen te bereiken. Interventies in het sociaal domein, arbeidsconflicten, woonproblemen, procedures voor nieuwe woonwijken, herstelprocedures en asielprocedures; het patroon is steeds dat de transactiekosten torenhoog zijn. De kosten van asielzoekers in azc’s zijn het bekendste voorbeeld van de vele miljarden aan extra kosten en productiviteitsverlies door trage beslissingen. Ook op ieder van de andere genoemde terreinen zitten burgers en bedrijven vaak jaren gestresst te wachten op beslissingen en zijn ze minder productief.

Met effectievere (juridische) procedures, verantwoording en snellere conflictoplossing kunnen burgers, bedrijven en overheden miljarden aan deze weinig zichtbare transactiekosten besparen en brede welvaart verhogen.13) Zonder grote bezuiniging of herverdeling tussen bevolkingsgroepen. Iedereen heeft er dus belang bij. De economie wordt er productiever van. Snellere aanpassing versterkt de innovatiekracht. Ook de nu vaak overbelaste rechters, ambtenaren en juristen hebben baat bij efficiëntere procedures. De verkenning zou kunnen toetsen of partijen betere processen voor besluitvorming inderdaad zien als een van de sleutels tot een geslaagde regeerperiode.

  • 5. 
    Respectvol omgaan met politiek conflict

Het Sociaal Cultureel Planbureau heeft mensen in 2023 bevraagd over de omgangsvormen in de politiek. 74% bleek van mening dat politici altijd respectvol met elkaar moeten omgaan ondanks politieke verschillen. 1 op de 10 vindt een persoonlijke aanval soms nodig.

Coalitiepolitiek is rijk aan conflicten. De verkenning zou, aansluitend bij pogingen in eerdere formaties, kunnen nagaan aan welk type procesafspraken en conflictoplossing partijen behoefte hebben. Gedacht kan worden aan de bekende barrières voor het bereiken van akkoorden die zich ook tijdens formaties veel voordoen: emoties als boosheid en angst voor verlies, ongelijke informatie, harde onderhandelingstactieken, machtsverschillen en verschillen in waarden. De rol van de media en van bovenpartijdige derden is daarbij essentieel en wordt ook door formerende politici benadrukt.

Conflictoplossing kan gestalte krijgen via afspraken om bemiddelingsvaardigheden in te zetten. Ook een mechanisme om verdelingsvragen op te lossen kan helpen. Als de hoogte van het eigen risico in de zorg of de wijze van afbouw van de hypotheekrenteaftrek toch weer een knelpunt blijkt, hoe wordt dat dan behandeld? Kunnen experts, een opiniepeiling, een referendum-achtige aanpak, een burgerberaad of een debat in de Tweede Kamer dan een andere uitweg bieden dan doordrukken of weglopen van de onderhandelingstafel?

Een bedachtzame verkenning van deze opties zou ook aansluiten bij de behoefte van burgers aan meer participatie en de nog geringe mate waarin de Nederlandse democratie aan die participatie heeft vormgegeven.

  • 6. 
    Transparantie in plaats van achterkamers

Een veelgehoorde klacht over politiek Den Haag gaat over de ‘achterkamertjespolitiek’, waarbij besluiten buiten het zicht van openbaar debat worden genomen. De grootste groep (68%) heeft vooral een voorkeur voor transparantie. 12% neigt er meer naar dat besluiten soms achter gesloten deuren genomen moeten worden. De politiek worstelt daar zelf ook mee. Het moet transparant maar het gebeurt achter gesloten deuren.

De verkenning zou kunnen nagaan of de transparantie kan worden verbeterd. Voorstellen voor oplossingen die door ministeries en externe partijen worden gedaan, kunnen die publiek worden gemaakt op het moment van inbreng? Als bepaalde onderwerpen op de agenda staan en daar informatie over wordt gedeeld, kunnen de media dan organiseren dat daarover in dezelfde week een publieke dialoog plaatsvindt?

  • 7. 
    Van kasstelsel naar verantwoorde investeringen

Het systeem van begroten maakt goed investeren, monitoren van effecten en geleidelijk ombuigen ingewikkeld, terwijl langetermijninvesteringen nodig zijn. De consequentie in een economie die weinig groeit en wel vergrijst, is dat formerende partijen eerst geld moeten schrappen dat al aan burgers en instanties is beloofd. Het kasstelsel voor de centrale overheid is een veelgenoemd knelpunt.14)

Een gevolg is dat aan formerende partijen wordt gevraagd welke uitgaven en ontvangsten op de begrotingen van welke ministeries zij voor de komende jaren willen verhogen of verlagen. Beleid is meestal een zoektocht naar andere manieren van werken om betere effecten voor de betrokken burgers te bereiken: in de woningbouw, in de strafrechtketen of bij het voorkomen van te hoge prijzen. Verschuivingen in budgetten lopen vooruit op het slagen van die zoektocht en lokken reacties uit bij de budgethouders die zeggen op te komen voor hun werknemers en hun cliënten.

Er wordt al lang gesproken over opgavegericht samenwerken. De verkenning zou kunnen bekijken hoe het regeerakkoord een bundel van verbeterprojecten zichtbaar kan maken, die ieder kansen van slagen hebben, met mogelijke effecten op begrotingsposten. Dat zou mogelijk ook een betere prikkel zijn voor maatschappelijke organisaties en overheidsinstanties om dat soort projecten aan te gaan. Het Nationaal Groeifonds heeft bijvoorbeeld methodes ontwikkeld voor effectieve maatschappelijke investeringen.

  • 8. 
    Aanpassingen tijdens de rit

Mensen beseffen dat een regeerakkoord niet alles kan voorzien. Het is dus zaak om dit regelmatig aan te passen tijdens de rit. De verkenning zou dus kunnen nagaan hoe de procedure voor voorjaarsakkoorden en begrotingsonderhandelingen eruit kan zien.

Een aantal van de hierboven gesuggereerde verbeteringen zou ook voor deze bijstellingsmomenten kunnen gelden. Want dan spelen dezelfde behoeften en dilemma’s. Het zijn bovendien extra momenten waarop participatie van burgers gestalte kan krijgen.

  • 9. 
    Benoemingen en beoordelingen van ministers

In de laatste fase van de formatie gaat het om de benoemingen. De laatste jaren hebben we bekende experts gezien die minister werden zonder politieke ervaring en ministers met politieke ervaring die weinig expertise hadden. Er zaten verbinders tussen, uitvoerders van partijstandpunten en doeners.

Kan de selectieprocedure beter? De Kamer heeft geëxperimenteerd met ondervraging door Kamercommissies, maar dat is geen succes geworden. De verkenning zou bijvoorbeeld kunnen nagaan of de partijen zouden willen aansluiten bij de benoeming van burgemeesters. Daar is een optimale balans gevonden tussen open sollicitatie, serieuze voorselectie en verantwoordelijkheid van de volksvertegenwoordiging. Zelfs D66 is inmiddels overtuigd dat deze procedure waardevol is en niet hoeft te worden vervangen door een rechtstreekse verkiezing.

Datzelfde geldt voor de beoordeling. Is het zinvol om daarvoor naar een betere procedure te kijken, die minder incidentgedreven is?

Na de verkenning: moties voor de informatiefase

De uitkomst van de verkenning zou een verslag kunnen zijn, waarin op ieder van de besproken punten een aantal varianten wordt benoemd met voor- en nadelen en visies van de fracties daarop. Vervolgens zou op ieder van die punten een motie kunnen worden aangenomen, waarin de Tweede Kamer kiest voor een van de verkende varianten.

Politiek als waardenstrijd en als verbindende oplossingen

In hoeverre dit type verbeteringen realistisch is, zal vooral afhangen van de houding van de partijleiders en van de media die het intermediair zijn tussen politiek en bevolking. Een te verwachten tegenwerping is dat een meer technocratische en op verbinding gestoelde benadering moeilijk te verenigen is met politiek als strijd tussen waarden en visies op de inrichting van de samenleving. Het is echter de vraag of het formatieproces zo’n strijdtoneel moet zijn. Er lijkt geen gebrek aan plekken waar politici hun waarden en visies kunnen uitwisselen. Onderzoek wijst keer op keer uit dat de opvattingen van burgers minder gepolariseerd zijn dan in het publieke debat lijkt. Polarisatie is volgens veel burgers een grote bedreiging voor de Nederlandse samenleving.

Er staat meer op het spel. Als het conflictoplossend vermogen van de democratie – en daarmee van burgers onderling – internationaal gezien niet omhoog gaat, leidt dat tot impasses, vertraagde realisatie van brede welvaart en verzwakking van de democratie als staatsvorm in de competitie met autocratie. Spreiding van macht is niet alleen een kwestie van voldoende tegenmacht. Een democratie moet goed ontwikkelde procedures hebben om breed gedragen akkoorden te bereiken voor complexe maatschappelijke problemen.

Meer over ...