Het coalitieakkoord en de rijksdienst. Deel 1: Kleiner!

Onlangs is het coalitieakkoord gepresenteerd met daarin ook voornemens ten aanzien van de rijksdienst. Uitgangspunt is: “een fundamenteel efficiëntere overheid, met veel minder (complexe) wet- en regelgeving, minder overhead en een minder omvangrijk ambtenarenapparaat”. Daartoe worden forse bezuinigingen op de Rijksoverheid aangekondigd (een ‘efficiencykorting’ plus een additionele taakstelling) en een aantal verbeteringen in de organisatie en werkwijze. Een goede beoordeling is lastig, want de voornemens zijn nogal globaal geformuleerd en een visie op de rijksdienst ontbreekt. Voor zover ik het zie, is een aantal van de suggesties uit de brief van de secretarissen-generaal (SG's) aan de informateur van 21 november van vorig jaar overgenomen (zoals de beperking van het aantal ministeries en de Vereenvoudigingswet). Maar is het coalitieakkoord wel veel stelliger als het gaat om de bezuiniging op het overheidsapparaat. Ik ga in een eerste column in op de bezuinigingen en in een vervolg op de verbeteringen alsmede de aanpak van de plannen.

Efficiencykorting

Er komt vanaf 2030 structureel een efficiencytaakstelling van € 392 mln. voor alle ministeries, oplopend van € 92 mln. in 2027: een kaasschaaf. Dat is niet onredelijk; in elke organisatie sluipt inefficiency of kan productiviteitswinst worden geboekt. De SG’s hadden dat zelf ook voorgesteld, zij het vanaf 2029 en slechts 0,5%, wat wel erg weinig is. Van die efficiencytaakstelling wordt echter een behoorlijk deel (op het terrein van defensie, justitie en veiligheid) van het rijksapparaat zonder enige argumentatie uitgezonderd. Defensie valt erbuiten, net als de politie. Ook DJI (gevangeniswezen) hoeft niet af te slanken, en evenmin het OM. Tevens blijven de aan de NAVO toe te rekenen kosten buiten beschouwing (een verleidelijke ontsnappingsroute). Uitgezonderd zijn daarnaast het postennet van BuZa en eveneens de onrustbarend hoge kosten voor de uitvoering van ‘Groningen’.

Over de rechtspraak is het coalitieakkoord niet helder. Die valt niet onder de rijksdienst, maar telt wel mee in het rijksbudget. Uitgezonderd van de efficiencykorting worden de Raad voor de Rechtspraak en de Raad voor de Rechtsbijstand, de Hoge Raad, het College voor de Rechten van de Mens en de Hoge Colleges van Staat (inclusief de Afdeling bestuursrechtspraak). Niet genoemd zijn de gerechtshoven en rechtbanken c.q. de rechters en evenmin de bij de omvang van het rijk altijd meegetelde categorie ‘rechtspraak’ waaronder het ondersteunende personeel valt. Waarom het OM en een klein deel van de rechtspraak wél is vrijgesteld en de rechtbanken, gerechtshoven, griffies e.d. niet, staat er niet bij. Logisch lijkt het niet. De rechtspraak krijgt een eigen begroting, dat is een verbetering en dan zal dit ook duidelijker worden.

Niet zeker is of de Belastingdienst en de Dienst Toeslagen een efficiencykorting krijgen, gelet op de passage in het coalitieakkoord dat de prioriteit heeft: “het afronden van de modernisering van het ICT-landschap bij die diensten en het op orde krijgen van het personeelsbestand”. Deze acties moeten de weg vrijmaken voor een concreet hervormingsscenario. Het is de vraag of een gelijktijdige efficiencykorting dan ook prioriteit krijgt.

Er zijn dus nogal wat onderdelen die buiten de efficiencykorting blijven, kennelijk in de veronderstelling dat daar geen efficiencywinst is te behalen. Die opvatting zal niet door iedereen gedeeld worden. Overtuigender zou zijn geweest om alle onderdelen van het rijk een efficiencykorting te geven.

Plus een extra korting

Boven op die efficiencytaakstelling komt in 2029 een taakstelling van € 400 mln., oplopend naar € 1 mld. structureel de jaren daarna – totaal dus bijna € 1,4 mld. Die taakstelling wordt op dezelfde wijze verdeeld als de efficiencytaakstelling. Er worden geen nadere prioriteiten gesteld – het is ook hier een gewone kaasschaaf – het budget van de ministeries is bepalend. Dat is jammer want daardoor is er geen ruimte voor rijksbrede differentiatie en prioriteiten, en wordt de verkokering bevorderd. Een gemiste kans is voorts dat niet een nadere verfijning is aangebracht naar functionele categorieën, zoals beleid, ondersteuning, inspectie en uitvoering. Met name de beleidskernen (de Haagse departementen) zijn de afgelopen jaren qua omvang geëxplodeerd (van 11.000 naar 19.000 fte) en daar zou een forse afslanking zeer op zijn plaats zijn. Ook de overhead wordt wel even genoemd maar verder niet apart aangepakt.

In verband met alle vrijstellingen moet het totale bedrag van €1,4 mld. opgebracht worden door slechts een deel van de rijksdienst. In totaal bedroegen ultimo 2024 de rijksuitgaven voor personeel en externe inhuur € 23,7 mld. Een bedrag van €1,4 mld (2030) bezuinigen op €23,7 mld. (2024) – dat is overzienbaar. Er wordt echter niet €1,4 mld. bezuinigd op de genoemde €23,7 mld., maar op een basisbedrag dat veel lager is. Dat is natuurlijk een heel ander verhaal. Dat kan alleen via ingrijpende beleidsveranderingen. Maar die staan er niet bij.

Ook is niet duidelijk is over welke soorten uitgaven het precies gaat. Het coalitieakkoord spreekt over de apparaatsuitgaven. Dat begrip is iets anders dan de personeelskosten, en omvat naast de salarissen ook de bijkomende kosten en externe inhuur. Om hoeveel ambtenaren minder het gaat, is dan ook lastig te schatten, ik schat het op een reductie van circa 10.000 fte in 2030. Dat is overigens maar een beperkt deel van de groei van de afgelopen jaren, de rijksdienst is (exclusief Defensie en Politie) sinds 2018 gegroeid van 113.000 fte naar 162.000 fte!

Aparte vraag is nog of de zelfstandige bestuursorganen (ZBO's) onder deze taakstellingen vallen. Dat is een grote en belangrijke groep, diensten als het UWV, de Sociale Verzekeringsbank, het Kadaster, de RDW, het COA en Staatsbosbeheer, met in totaal ruim 60.000 fte. Strikt genomen vallen die niet onder de rijksdienst. Maar het is niet logisch om die diensten te sparen, ook zij kunnen efficiënter werken of profiteren van minder regelgeving. Complicatie is wel dat ze soms eigen inkomsten hebben waarbij efficiencywinst zich vertaalt in lagere tarieven en dus niet bijdraagt aan de besparing. Gesteld wordt dat ‘uitvoeringsorganisaties jaarlijks een efficiencydoelstelling krijgen waarvan de helft weer mag worden herinvesteerd in doelmatigheid en verbetering’. Dat suggereert dat de ZBO’s er wel onder vallen. Hoe dat trouwens in de praktijk moet gaan, met dat afromen en weer teruggeven van efficiencywinst, staat er niet bij.

Het valt verder op dat alleen gekeken is naar de kosten respectievelijk het budget, niet naar de omvang en het aantal ambtenaren. Het budget is bepalend, en de minister van Financiën bewaakt dus het realiseren van het doel, niet de minister van BZK. Zolang de ministeries binnen hun budgettaire kaders blijven (en daarbij heb je als ministerie een behoorlijke speelruimte), staat de minister van BZK in deze opzet buiten spel. Het is daarmee een bezuinigingsopgave, niet een afslankingsopgave.

Al met al is die bezuinigingsopgave nogal globaal maar straffer dan die van het kabinet-Schoof. Een kleinigheid waar het Coalitieakkoord niet over rept is dat het kabinet-Schoof had ingezet op een nullijn voor het salaris van het rijkspersoneel, met een geschatte opbrengst van € 600 mln. De cao-onderhandelingen terzake zijn nog niet afgelopen maar dat zou best wel eens een tegenvaller kunnen worden die dan ongetwijfeld vertaald wordt in een extra bezuiniging op de rijksdienst.

Kortom: er is nog heel wat werk te verzetten voordat duidelijk is wat de verkleining van de overheid precies omvat. In deel 2 ga ik in op de voorziene verbeteringen en de aanpak van de operatie.

Roel Bekker, voormalig SG bij het rijk en voormalig bijzonder hoogleraar Arbeidsverhoudingen publieke sector