Het coalitieakkoord en de rijksdienst. Deel 2: Beter!

Naast de in deel 1 behandelde, forse bezuinigingen bevat het coalitieakkoord ook voornemens voor verbetering van de organisatie en werkwijze van de rijksdienst. Ook die zijn nogal globaal. De voornemens ogen als een enigszins willekeurige verzameling van plannetjes die er doorheen zijn geglipt.

Eenvoudiger organisatie

Het staat niet in het coalitieakkoord, maar vloeit wel voort uit de later bekendgemaakte postenverdeling: de hoofdopzet van de rijksdienst wordt veranderd. Er komen 12 ministeries en 18 ministers. Daarnaast wordt de benaming van de ministers aangepast. Het altijd wat verwarringwekkende, beetje denigrerende en niet in de Grondwet voorkomende begrip ‘minister-zonder-portefeuille’ wordt terecht verlaten. Alle ministers worden ‘minister van’ een bepaald beleidsterrein. Twaalf van hen zijn belast met de leiding van een ministerie en dus tevens verantwoordelijk voor het ministerie als organisatie. De secretaris-generaal (sg) is daar ambtelijk verantwoordelijk voor. Die moet ervoor zorgen dat alle bewindslieden op het ministerie optimaal worden bediend. Prima, lijkt mij. Terzijde: gevolg is wel dat er twee ministers komen die ‘van Klimaat’ zijn, maar misschien betekent dat dubbele aandacht. De naam van het ministerie van Landbouw etc. blijft helaas onuitspreekbaar.

Het coalitieakkoord zelf bevat ook voornemens voor vereenvoudiging. De veelheid aan organisatievormen (bijvoorbeeld de talloze programma’s, RB) binnen het rijk wordt aangepakt. Uitstekend, op dat vlak is een behoorlijke wildgroei ontstaan. Maar er staat ook dat “we vaker [gaan werken] met multidisciplinaire teams die langdurig aan grote opgaven werken”. Waakzaamheid lijkt mij geboden dat je niet aan de ene kant organisatorisch gaat saneren en aan de andere kant weer de deur openzet voor allerlei nieuwe maar vaak onbeheersbare organisatievormen. Programmatisch werken is prima, maar alleen voor heel specifieke opgaven en onder strenge voorwaarden.

De Algemene Bestuursdienst

De Algemene Bestuursdienst (ABD) wordt stevig onderhanden genomen. Zij beperkt haar focus tot het topmanagement, waaronder hopelijk alleen de topmanagementgroep (de schalen 18 en 19, zoals sg’s en dg’s) wordt verstaan. Helaas staat er niet dat het aantal functies in die categorie (nu meer dan 100) drastisch zal worden verminderd. De topambtenaren blijven 7 à 9 jaar in functie, kennelijk een reactie op de soms (om welke reden dan ook) wat erg korte verblijfsduur van sommige sg’s en dg’s in het verleden. Dit is dan wel weer het andere uiterste, waar in de praktijk niet veel van terecht zal komen. De combinatie van enerzijds de focus op minder functies en anderzijds een langere verblijfsduur zal kunnen leiden tot een forse inkrimping van het ABD-apparaat.

Zelfstandige bestuursorganen opheffen?

Er zal worden onderzocht of zelfstandige bestuursorganen (zbo's) binnen de ministeries kunnen worden gebracht. Genoemd wordt het UWV. Doelstelling is om beleid en uitvoering beter op elkaar af te stemmen. Prima doelstelling natuurlijk, maar de voorbeelden van de Belastingdienst en de Dienst Toeslagen laten zien dat een directe verantwoordelijkheid van de minister bepaald geen garantie is dat het dan allemaal goed gaat. Het probleem ligt – schat ik – ook meer in beleid, regelgeving en cultuur dan in de structuur. Het lijkt mij bovendien een voornemen dat de aandacht voor verbeteringen eerder zal belemmeren dan bevorderen. Onverstandig plan dus, je kunt je energie beter gebruiken om de communicatie tussen beleid en uitvoering te verbeteren.

De Balkenende-norm aanpassen

Specialisten zullen vaker in dienst worden genomen. Daarom wordt de Wet Normering Topinkomens (WNT) tegen het licht gehouden, met Singapore als lichtend voorbeeld. Dat belooft veel, want het jaarsalaris van een minister (dat is de norm in de WNT) daar bedraagt circa €1,1 mln. Dat is inclusief bonussen, want die zijn een essentieel onderdeel van het Singapore-model. Daar kun je inderdaad wel een specialist voor aanstellen! Op deze manier kun je (‘waar mogelijk’, staat er) de externe inhuur terugdringen, van de huidige 15,4% naar de Roemernorm van 10%. Tja! Herziening van de WNT is overigens een goede zaak.

Externe inhuur

De externe inhuur is in enkele jaren gegroeid van €1,3 mld. (2017) naar €3,6 mld. Ver boven de Roemer-norm die aangeeft dat er maximaal 10% van de personeelskosten aan externe inhuur mag worden besteed. Die norm wordt met meer dan 50% overschreden. Wat vaak wordt vergeten – ook het coalitieakkoord gaat op dat punt in de fout – is dat die 10% een maximum is. In de praktijk wordt dat echter niet gezien als maximum maar als streefcijfer. Wat bovendien van belang is, is dat de meeruitgaven boven die 10% vaak overschrijdingen zijn. Het terugdringen daarvan telt niet mee voor de afslankingstaakstelling! Ook om die reden zou de ambitie ten aanzien van externe inhuur wel wat groter mogen zijn dan in het coalitieakkoord staat.

Digitale Dienst

Er komt verder een Nederlandse Digitale Dienst die de digitalisering van de rijksdienst met doorzettingsmacht gaat ondersteunen (‘ondersteuning met doorzettingsmacht’, dat klinkt wat paradoxaal). Een beoordeling van dit voornemen is lastig wegens het ontbreken van een duidelijke digitaliseringsstrategie. Het klinkt mooier dan het is, mede omdat grote onderdelen van het rijk een zodanig specifieke ICT-opgave kennen, dat de door een centrale dienst afgedwongen uniformering daar eerder negatief dan positief op werkt. Evident is overigens wel dat een behoorlijke versterking van de sturing van ICT bij het rijk zeer gewenst is. Dat zou je op basis van een goede strategie als eerste moeten regelen. Een aparte dienst kan dan een vervolgstap zijn. Je zou daarbij wellicht het bestaande ICTU (een onafhankelijke advies- en projectenorganisatie binnen de overheid) als start kunnen gebruiken. Het lijkt mij verstandiger dan zomaar weer een nieuwe dienst oprichten.

Wie gaat dat allemaal regelen?

Als ik het coalitieakkoord goed doorlees, is de oogst dat er iemand wordt aangewezen die de vernieuwing van de rijksdienst gaat regelen. Hoe gaat dat verlopen? In de desbetreffende passage in het coalitieakkoord staat maar liefst twee keer dat “de minister van BZK de komende jaren de vernieuwing van de rijksdienst coördineert”. Dat wordt volgens de postenverdeling dan de staatssecretaris van BZK. Echter, zoals ik heb uiteengezet, is vooral het budget bepalend. De taakstellingen terzake worden via een kaasschaaf aan de ministeries toegedeeld. Er is niet voorzien in nadere differentiaties, dus de rol van de minister (c.q. staatssecretaris) van BZK is hier zeer beperkt. Geen benijdenswaardige rol! Beter zou zijn om te werken met een ‘dubbel slot’, zodat je zowel stuurt op het budget van de rijksdienst als op de aantallen ambtenaren. Ook moet je voorkomen dat ongezien beleidsgeld wordt gebruikt voor personeel.

Jammer is dat het coalitieakkoord met geen woord rept over de rol van de sg’s. Die zullen fors aan de bak moeten om de grove contouren van het coalitieakkoord nader in te vullen. Ik heb al vaker geopperd dat het een goed idee zou zijn om uit het sg-overleg een directorium te benoemen, bestaande uit de sg’s van AZ, BZK en Financiën. Dit directorium heeft dan de centrale sturing van de bedrijfsvoering van het rijk tot taak. Tegelijkertijd moet een aparte sg worden aangesteld, die ambtelijk zowel de afslanking als de verbeteringen bewaakt en tevens verantwoordelijk is voor zowel de ABD als de kwaliteit van het rijksapparaat.

Het staat er allemaal niet, maar het kan natuurlijk bij de nadere uitwerking of in het constituerend beraad worden geregeld. Doe je op dat vlak niets en volsta je met de stelling dat de minister van BZK dit coördineert, dan mis je de kans dat de voornemens daadwerkelijk leiden tot een kleinere maar betere overheid. Dat zou jammer zijn.

Roel Bekker, voormalig sg bij het rijk en voormalig bijzonder hoogleraar Arbeidsverhoudingen publieke sector