Hoe kwetsbaar zijn de waakhonden van de democratische rechtsstaat?

In een nieuw rapport onderzoeken we bij het IPE hoe stevig Nederlandse democratische waakhonden zijn verankerd. We brengen juridische, organisatorische en financiële kwetsbaarheden van negentien waakhonden van de democratie in kaart. Hoewel het bestaan van de meeste organisaties juridisch wel is verankerd, zien we een grote variëteit aan benoemingsprocedures en zijn vele begrotingen maar beperkt gewaarborgd van politieke inmenging.

Hoe gemakkelijk kunnen organisaties die het kabinet controleren, zoals de Rijksrecherche, opzij worden gezet? Hoe onafhankelijk zijn rechterlijke organisaties, zoals de Raad voor de Rechtspraak? Kan het kabinet invloed uitoefenen op organisaties die de kiezer en de media van informatie voorzien, zoals de Kiesraad?

Er is een aantal redenen om hiernaar te kijken. In het buitenland zien we bewuste pogingen om zulke tegenmachten uit te hollen. Daarnaast kan uitholling onbewust plaatsvinden. In ons eigen land bepalen vaak informele gewoontes en gebruiken hoe onafhankelijk organisaties zijn. Maar de politiek wordt steeds volatieler en meer gefragmenteerd, waardoor de ervaring van Kamerleden en bewindspersonen afneemt. Is de inrichting van onze democratische rechtsstaat dan nog robuust genoeg? Ten slotte staat de begroting van de overheid toenemend onder druk. Een tekort aan financiële middelen kan ook leiden tot uitholling.

In het rapport brengen wij voor 19 waakhonden kwetsbaarheden in kaart. Daarbij kijken we naar drie indicatoren van autonomie:

• - 

  Juridische autonomie: Is het bestaan van de organisaties verankerd in de wet? Daarbij maken we onderscheid tussen verankering in de wet, of verankering in de Grondwet (of een Europese verordening of internationaal verdrag).
• - 

  Organisatorische autonomie: Hoe zien de benoemingsprocedures van hun bestuurders eruit? Daarbij kijken we vooral naar beperkende voorwaarden: moet het kabinet (of de Kamer) kiezen uit een lijst kandidaten die door de organisatie zelf is geselecteerd? Moeten kandidaten voldoen aan een beroepskwalificatie (bijvoorbeeld rechter zijn)?
• - 

  Financiële autonomie: Hoe gemakkelijk kan hun begroting worden aangepast? Is een organisatie onderdeel van een departementale begroting? Heeft het dan nog wel een eigen begrotingsartikel, of slechts een begrotingspost? In dat laatste geval kan het kabinet de begroting korten zonder dat daar een wijziging van de betreffende begrotingswet aan te pas komt.

Dit brengen we per organisatie in kaart in een fiche. Daarmee proberen we een breder overzicht te bieden van de autonomie van de belangrijkste ‘waakhonden’ dan tot nu toe in de literatuur beschikbaar is. Vervolgonderzoek kan hierop voortbouwen. Het volledig meten van autonomie is namelijk complex. We meten niet alle vormen van autonomie die de literatuur beschrijft – zo is bijvoorbeeld ook ‘interventie-autonomie’ relevant: de mate waarin het kabinet kan ingrijpen bij een organisatie, bijvoorbeeld door middel van sancties of ontslag van bestuurders, en de voorwaarden waaronder dat kan. Er zijn meer indicatoren denkbaar dan degenen die we hebben gebruikt – en er zijn natuurlijk meer bedreigingen voor de democratische rechtsstaat dan die van machtsmisbruik door de uitvoerende macht.

De organisaties waarnaar we kijken zijn grofweg in te delen in drie sferen. Ten eerste bekijken we organisaties die het handelen van het kabinet monitoren of controleren. Ten tweede bespreken we organisaties die rechtspreken, of die zich richten tot de toegang tot het recht. Ten derde richten we ons op organisaties die de kiezer of de media van informatie voorzien, of een rol spelen bij verkiezingen.

Bij organisaties in de controlerende sfeer vallen de beperkte organisationele en financiële waarborgen op. Omdat de Inspectie Justitie & Veiligheid ressorteert onder het ministerie van Justitie en Veiligheid, is de financiële en organisationele autonomie relatief beperkt. Daarnaast kent de benoemingsprocedure van de Nationale Ombudsman, die door de Tweede Kamer wordt benoemd, nauwelijks beperkingen. Tot slot hebben de Autoriteit Persoonsgegevens, het College voor de Rechten van de Mens, het Huis voor Klokkenluiders en de Rijksrecherche geen afzonderlijke (niet-departementale) begroting, noch een eigen artikel op een departementale begroting.

In de rechterlijke sfeer valt breder op dat de rechterlijke macht, ondanks haar centrale rol in de democratische rechtsstaat, geen afzonderlijke begroting kent. Wel zijn er per organisatie in de rechterlijke sfeer verschillende waarborgen ingebouwd omwille van de financiële autonomie. Verder zijn de waarborgen in de benoemingsprocedure van de Raad van State relatief licht, en hebben ministers relatief veel invloed op de benoemingen bij organisaties die zich richten op de toegang tot het recht. Van alle onderzochte organisaties springt het Juridisch Loket het meest in het oog. Het Juridisch Loket is niet wettelijk geborgd, de minister heeft via de benoeming van de Raad van Toezicht invloed op de benoeming van het bestuur en het Juridisch Loket is voor financiering afhankelijk van subsidie van het ministerie van Justitie en Veiligheid.

Ook bij organisaties in de informerende sfeer zijn de waarborgen rondom benoemingen en budgetten in een aantal gevallen beperkt. Bij de Kiesraad vallen de relatief geringe waarborgen in de benoemingsprocedures op. Bij het CBS en het CPB zijn er beperkte waarborgen met betrekking tot zowel benoemingen als budgetten. Het Commissariaat voor de Media en de NOS kennen geen afzonderlijke (niet-departementale) begroting, noch een eigen artikel op een departementale begroting.

De democratische rechtsstaat is geen statisch gegeven, maar een systeem dat voortdurende aandacht vraagt. De context waarbinnen het systeem bestaat, verandert. Dat kan aanleiding geven de inrichting te heroverwegen. We hopen daar met ons rapport handvatten voor te bieden.

Door Julia van Rijn en Vinzenz Ziesemer