Samen werken aan toekomstbestendige interbestuurlijke verhoudingen

Een veranderde wereld vraagt om gezamenlijke slagkracht

De wereld waarin het Nederlandse openbaar bestuur functioneert is ingrijpend veranderd. De maatschappelijke opgaven waarmee we worden geconfronteerd – ruimtelijke inrichting, klimaat en energie, zorg en gezondheid, migratie, concurrentiekracht, weerbaarheid – zijn omvangrijker, complexer dan voorheen en vragen langdurige inzet. Het zijn opgaven die zich niet strikt laten opsplitsen langs de grenzen van ministeries of bestuurslagen. Ze manifesteren zich tegelijkertijd lokaal, regionaal en nationaal; vaak ook Europees en mondiaal. Deze verwevenheid betekent dat het succes van beleid en uitvoering vrijwel altijd afhankelijk is van samenwerking tussen Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen.

De interbestuurlijke verhoudingen vormen daarmee niet een institutionele bijzaak, maar het fundament onder het oplossen van de grote maatschappelijke vraagstukken van deze tijd. Toch constateerde de Studiegroep Interbestuurlijke Verhoudingen dat juist die samenwerking de afgelopen jaren onder druk stond. Afspraken werden onvoldoende nagekomen, er was te weinig aandacht voor de uitvoerbaarheid van beleid, financiële discussies overheersten het gesprek en de cultuur van de samenwerking liet te wensen over.

Het rapport ‘Samen bouwen aan resultaten’ schetst de urgentie om deze negatieve dynamiek te doorbreken en te komen tot toekomstbestendige interbestuurlijke verhoudingen. Aanleiding was het verzoek van de Tweede Kamer (motie-Charkov) om een studiegroep in te stellen om te adviseren over betere interbestuurlijke verhoudingen. De minister van BZK heeft het rapport op 28 november 2025 aan de Tweede Kamer aangeboden. Het biedt concrete handvatten voor een nieuwe start in de verhoudingen tussen Rijk en medeoverheden. In deze column zijn de belangrijkste bevindingen samengevat. Ik licht de vijf bouwstenen uit het rapport toe, die samen het fundament vormen voor een nieuwe fase van interbestuurlijke samenwerking. Daarbij sta ik stil bij mijn eigen ervaringen die het belang van deze bouwstenen onderstrepen.

Goede afspraken maken én nakomen

Sterke interbestuurlijke verhoudingen beginnen bij heldere afspraken. De start van een kabinetsperiode is het moment waarop fundamenten worden gelegd voor het gezamenlijk optreden bij de grote maatschappelijke opgaven. Te vaak ontbrak in de afgelopen periode een gemeenschappelijke agenda, was onduidelijk wat van wie werd verwacht en werden spelregels niet of onvoldoende toegepast. Daardoor raakten ambities versnipperd, verschoof verantwoordelijkheid en liepen uitvoeringsvraagstukken vast.

De Studiegroep pleit daarom voor duidelijke, bindende afspraken aan de voorkant. Dat betekent dat medeoverheden vroegtijdig betrokken moeten worden bij de kabinetsformatie, dat de Code Interbestuurlijke Verhoudingen leidend moet zijn en dat een uitvoerbaarheidstoets op het coalitieakkoord noodzakelijk is. Ook adviseert de Studiegroep om een structureel overleg te organiseren waarin de voortgang van afspraken wordt besproken. Door deze afspraken helder vast te leggen en actief na te leven ontstaat een solide fundament dat voorkomt dat discussies blijven hangen en problemen worden uitgesteld. Menig onderwerp dat nu als ‘crisis’ wordt bestempeld, is immers een verwaarloosd probleem. Voorbeelden daarvan zijn natuur en stikstof en de opvang van asielzoekers. Goede afspraken die worden nagekomen creëren voorspelbaarheid en duidelijkheid als voorwaarden voor bestuurlijke samenwerking en uitvoeringskracht.

Gebiedsgericht werken vanuit regionale opgaven

De uitvoering van nationale doelen vindt altijd plaats in regio’s. Het is in regio’s waar woningbouw gerealiseerd moet worden, waar infrastructuur wordt aangelegd, waar natuur wordt hersteld en waar energietransities zichtbaar worden. Uit mijn eigen ervaring met het traject ‘Wind in de Zeilen’ in Zeeland weet ik hoe krachtig een gebiedsgerichte aanpak kan zijn. In dat traject lukte het om regionale en rijksdoelen en ambities bij elkaar te brengen en samenhang te creëren tussen verschillende beleidsdossiers en investeringen. Mijn belangrijkste les daaruit is dat samenwerking in gebieden alleen werkt wanneer overheden bereid zijn om meerjarig, gelijkwaardig en met onderling vertrouwen te handelen en wanneer departementale logica wordt losgelaten in het belang van de gezamenlijke opgave.

De Studiegroep adviseert daarom om regionale kansenagenda’s op te stellen waarin landelijke en decentrale overheden samen met inwoners, kennisinstellingen en maatschappelijke organisaties meerjarig en concreet werken aan gezamenlijke doelen. Het gaat niet om het bouwen van nieuwe bestuurlijke lagen, maar om het bundelen van bestaande kracht en het beter organiseren van samenhang. Deze gebiedsgerichte werkwijze is essentieel om tempo te maken op de opgaven waar versnelling nodig is.

Investeren in cultuur, houding en gedrag

Interbestuurlijke samenwerking is in de kern mensenwerk. Structuren en protocollen zijn belangrijk, maar uiteindelijk gaat het om de wijze waarop bestuurders en ambtenaren elkaar weten te vinden, elkaar vertrouwen en bereid zijn elkaar iets te gunnen. De Studiegroep benadrukt dat cultuur, houding en gedrag vaak onderschatte factoren zijn voor succesvolle samenwerking. In de gesprekken die wij voerden viel mij op hoe vaak een gebrek aan vertrouwen in de andere overheid werd genoemd. Er is een zekere scepsis, soms zelfs cynisme, gevoed door ervaringen waarin afspraken niet werden nagekomen of waarbij afspraken onder politieke druk kwamen of “niet werden nagekomen”. Maar in zo’n klimaat werkt samenwerking niet.

Een overheid die versnipperd optreedt, wekt geen vertrouwen bij inwoners, bedrijven en maatschappelijke partners. Daarom is investeren in een cultuur van openheid en goede onderlinge relaties essentieel. Dat vraagt om het leren kennen van elkaars perspectieven, openheid over dilemma’s en het normaliseren van interbestuurlijk leren. Interbestuurlijk samengestelde teams en uitwisseling van medewerkers helpt om verschillende perspectieven en belangen te delen. Open en transparant samenwerken en kwetsbaarheden delen, bouwt vertrouwen en draagt bij aan bestuurlijke slagkracht.

Bestuurlijk-financiële spelregels moderniseren

Veel spanningen tussen overheden vinden hun oorsprong in financiële verhoudingen die niet aansluiten op taken en verwachtingen. Gemeenten en provincies ervaren dat middelen onvoldoende zijn om hun taken uit te voeren, terwijl het Rijk ziet dat kosten oplopen en dat risico's soms onduidelijk zijn belegd. Hierdoor ontstaat een dynamiek waarin de inhoud van het beleid naar de achtergrond verdwijnt en waarin financiële discussies domineren. Een voorbeeld daarvan is hoe de financiering van de jeugdzorg het belangrijke gesprek over de inhoud lange tijd heeft gekaapt.

De Studiegroep pleit voor rust en stabiliteit in de financiële verhoudingen, zodat de inhoud van de gezamenlijke maatschappelijke opgave centraal staat. Dat betekent dat structurele taken structureel moeten worden bekostigd, dat er terughoudendheid moet zijn met specifieke uitkeringen en dat middelen bedoeld voor een bepaalde opgave worden gebundeld. Het betekent ook dat geen generieke kortingen plaatsvinden, ook niet op de bestaande normering van het Gemeente- en Provinciefonds. En daar waar binnen afgesproken kaders medewerking van uitvoering van medeoverheden nodig is (medebewind), het zo wordt vormgegeven dat de manier van bekostigen is gebaseerd op de mate van beleidsvrijheid die nodig is voor een effectieve taakuitvoering, inclusief afspraken over de (financiële) risicoverdeling. Dat geldt bijvoorbeeld voor de Hervormingsagenda Jeugd. Goede bestuurlijk-financiële spelregels dragen daarmee direct bij aan de slagkracht van de overheid en daarmee aan het vertrouwen in en tussen overheden.

Voorkomen is beter dan genezen

Verschillen van inzicht tussen overheden zijn onvermijdelijk. Dat hoeft echter niet altijd te leiden tot escalatie van conflicten. Verschillende bestuurslagen hebben eigen verantwoordelijkheden en legitimiteit, en verschillen van inzicht horen daarbij. De Studiegroep stelt dat impasses beter kunnen worden voorkomen wanneer zij vroegtijdig worden gesignaleerd en besproken. Daarom is het nodig om binnen het overhedenoverleg duidelijke afspraken te maken over de wijze van analyseren en over welke processen nodig zijn om impasses te voorkomen en op te lossen. Het gaat dan om het gezamenlijk duiden van feiten, spelregels en belangen, en waar nodig het betrekken van externe bemiddeling en advies. Het doel is steeds om voortgang in beleid en uitvoering te behouden en om te voorkomen dat verschillen van inzicht leiden tot stilstand in beleid en uitvoering op de grote maatschappelijke opgaven of verharding van verhoudingen.

Tot slot

Het rapport (Samen bouwen) aan resultaten laat zien dat sterke interbestuurlijke verhoudingen noodzakelijk zijn om de opgaven van deze tijd effectief aan te pakken. De uitdagingen waarmee we worden geconfronteerd laten zich niet vangen in sectorale of bestuurslaag-gebonden oplossingen. Ze vragen om gezamenlijke kracht, bestendige samenwerking en wederzijds vertrouwen.

De Studiegroep roept op om een streep te zetten onder het recente verleden. Alleen wanneer overheden bereid zijn oude patronen los te laten en nieuwe afspraken te maken, kan een frisse start worden gemaakt. De opgaven van vandaag dulden geen stilstand. Dit is het moment dat overheden met nieuw vertrouwen samenwerken aan resultaten. Dat is ook een belangrijke randvoorwaarde voor het vertrouwen van mensen in hun overheid.

Han Polman was Commissaris van de Koning in Zeeland, burgemeester van Bergen op Zoom en Noordwijkerhout, en werkte eerder op het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en bij de gemeente Vlaardingen. Hij is staatsraad bij de Afdeling advisering van de Raad van State en was onafhankelijk voorzitter van de Studiegroep Interbestuurlijke Verhoudingen.