De tolweg A20 langs de meetlat van toegang tot het recht

Toegang tot het recht wordt beleidsmatig wel gedefinieerd als ‘toegang tot informatie, advies, rechtshulp en de mogelijkheid een beslissing te krijgen van een neutrale instantie.’ Die definitie zegt weinig over de functionaliteit van toegang tot het recht. Want waaróm is toegang zo belangrijk, of in de woorden van rechtsethicus Rhode: ‘toegang tot wat?’.

Enkele decennia eerder al stelden onderzoekers naar rechtshulpsystemen dat toegang tot het recht niet één begrip is, maar bestaat uit twee woorden, elk met een eigen betekenis. De meeste onderzoeken zijn gericht op methoden (dus: toegang), maar je zal wel steeds het einddoel voor ogen moeten houden: recht of – om associaties met het positieve recht te vermijden – justice. Aldus in 1976 Cappelletti en Garth.

Een manier om toegang tot het recht te begrijpen is door naar de doelen te kijken die aan dit beginsel zijn toegeschreven. Dat zijn er vier, je zou ze ook wel de hoekstenen van toegang tot het recht kunnen noemen: reparatie (je hebt schade geleden en wilt die gecompenseerd zien), preventie (liever dan compensatie zou je willen dat de schade nooit was ingetreden), bescherming (je wordt bedreigd door een sterkere partij en je wilt van het recht bescherming of rechtsbescherming) en aan jouw probleem een grotere veroorzaker ten grondslag ligt, zou je liever zien dat die veroorzaker wordt aangepakt.¹⁾ Ik noem die vierde steen verder ‘het grotere plaatje’.

De casus van onterechte boetes

Ik zal de methode illustreren aan de hand van een actuele casus: de tolinning en het bijbehorende boetesysteem van de tolweg A20.

Eerst de feiten. In december 2023 gaat tolweg A20 open die het eiland Voorne-Putten met de rest van Zuid-Holland verbindt. Tolpoortjes ontbreken, automobilisten worden er met verkeersborden op gewezen dat ze over een tolweg rijden en hoe ze kunnen betalen. Veelgebruikers kunnen zich laten registreren bij een private toldienstaanbieder. Hiertoe leveren ze hun gegevens aan: kenteken of kentekens, een emailadres en een creditcardnummer, waarna een account wordt aangemaakt en de heffing automatisch wordt afgeschreven.

Dan de casus. Persoon X meldt twee auto’s uit zijn huishouden aan en rijdt enkele maanden probleemloos over de A20. In april 2024 krijgt hij aanmaningen van bestuursorganisatie e-tol wegens niet-betaalde heffingen. Hij belt zijn dienstaanbieder en krijgt te horen dat het probleem is veroorzaakt door het feit dat de creditcard waaraan hij het account heeft gekoppeld is verlopen. Dit probleem, zo zegt de medewerker die hem te woord staat, komt veel vaker voor. Maar geen nood: hij gaat het voor hem oplossen. X moet een nieuw account aanmaken en dit aan een betaalrekening koppelen. Daarna zorgt de medewerker ‘aan de achterkant’ - X kan dit niet zien - voor betaling van de nog openstaande heffingen en is het probleem verholpen.

Denkt de medewerker, en denkt X.

Weer een paar weken later krijgt X de eerste van wat uiteindelijk zes boetes zullen worden. Hij betaalt deze: 6 x (€ 1,51 + € 35 boete). Daarnaast maakt hij bezwaar, eveneens zesmaal. In zijn bezwaar legt hij uit dat de niet-betaling het gevolg is van een misverstand: hij verkeerde in de veronderstelling dat de heffingen betaald waren. De bezwaren worden ongegrond verklaard, steeds met het argument: de overheid staat buiten een eventueel misverstand tussen u en uw toldienstaanbieder. Als u hierdoor schade heeft geleden, kunt u deze op uw aanbieder verhalen.

Hierop besluit X de zaak aan de bestuursrechter voor te leggen. Hij dient zes beroepschriften in met het verzoek de zaken te voegen. Dat doet hij op verschillende dagen, de beslissingen op bezwaar komen namelijk niet allemaal op dezelfde dag binnen. De rechtbank stuurt een ontvangstbevestiging en kort daarna een nota voor het verschuldigde griffierecht (€ 53) met de mededeling dat niet-betaling leidt tot niet-ontvankelijkheid. Vanwege het verzoek tot voeging wordt het aantal te betalen griffierechten teruggebracht van zes naar vier. X vult vervolgens het bezwaar tegen de zijns inziens schuldloze overtreding aan met de grief dat de rechtbank met deze wijze van griffieheffing het recht op toegang tot de rechter in gevaar brengt. Een griffierecht van meer dan € 200,- (4 x € 53) is buitenproportioneel voor een geschil dat draait om zes niet-betaalde heffingen van € 1,51 plus zes boetes van € 35 per stuk. Hij verzoekt de rechtbank om, als die grief niet gehonoreerd wordt, de kwestie als prejudiciële vraag voor te leggen aan de Hoge Raad, net als eerder is gebeurd met het vraagstuk van verhogingen wegens niet tijd betaalde verkeersboetes.

De casus in het licht van toegang tot het recht

Tot zover de casus. Dan de duiding in relatie tot toegang tot het recht. Op deze casus zijn drie van de vier hoekstenen van toepassing: preventie, bescherming en ‘het grotere plaatje’.

Voor de bouwsteen ‘preventie’ zijn de preventiepyramide en de preventieparadox relevant.

De preventiepyramide laat zien welke actoren rechtsproblemen kunnen voorkomen en ziet er als volgt uit:

Bovenaan staat de wetgever die complexe regels kan stellen of regels die geheid rechtsproblemen in de hand werken… of niet. Meteen daaronder staat de uitvoerder die regels strikt en bureaucratisch kan uitvoeren of responsief en met oog voor de menselijke maat. De rechter kan vanuit een middenpositie proberen geschillen ‘klein’ te maken of als mediërend rechter optreden.

In de beleidsdiscussie over preventie en rechtsproblemen gaat de aandacht steevast uit naar de actoren aan de onderkant: de rechtshulpverlener (preventive law) of de burger die zelf kan voorkomen dat conflicten uit de hand lopen. Maar die grote aandacht is misplaatst en dat brengt me bij de preventieparadox. In het recht is leidend dat de verbreker betaalt, bij toegang tot het recht is dat omgekeerd. Daar hebben de partijen bovenaan de piramide de meeste mogelijkheden om problemen te voorkomen en zijn als ze dat niet doen de gevolgen voor de burger aan de onderkant.

Die paradox is ook van toepassing op de casus tolheffing. Het systeem is uit efficiëntieoverwegingen zo ingericht dat alleen digitaal-vaardige weggebruikers hiervan straffeloos gebruik kunnen maken. De pakkans is 100 procent, risico’s van miscommunicatie liggen bij de burger. Zo’n systeem is efficiënt en dus goedkoop, maar geeft geheid juridische ongelukken. In plaats van die te voorkomen of snel te verhelpen, stelt de uitvoerder zich bureaucratisch ofwel niet-responsief op.

Voor de rol van de rechter is de hoeksteen bescherming of rechtsbescherming relevant. Dit element laat zich onderscheiden in procedurele bescherming (de mogelijkheid een geschil aan de rechter voor te leggen met de daarbij behorende processuele waarborgen); substantieve bescherming (de bescherming van de zwakken in het recht tegen de sterken) en de praktische rechtsbescherming. Die derde vorm staat voor (ik citeer) “de mogelijkheid van burgers om op een toegankelijke, transparante, begrijpelijke en effectieve manier" gebruik te kunnen maken van hun (fiscale) rechten.²⁾

De casus A20 laat in relatie tot rechtsbescherming het volgende zien. Procedurele rechtsbescherming is niet alleen afhankelijk van menselijke responsiviteit, maar ook van adequaat werkende en zichzelf tijdig corrigerende digitale systemen. Iedere – of in elk geval de meeste – rechters zullen het viermaal heffen van griffierecht voor eenen hetzelfde geschil disproportioneel vinden. Maar door het administratieve systeem – de ‘achterkant’ zeg maar – in combinatie met de wettelijke niet-ontvankelijkheidsclausule komt die vraag niet bij de rechter: de niet zo draagkrachtige, vastberaden en geïnformeerde burger heeft het bijltje er dan allang bij neergelegd en het verlies van zes onterecht opgelegde boetes genomen.

Deze analyse leidt tot drie stellingen.

• 1. 

  de niet-responsieve ambtenaar is een robot

Programma’s om de mens in het bestuurlijke apparaat responsiever te maken zijn waardevol, maar als we er niet óók in slagen de vele AI en digi-systemen waarop het bestuurlijke en rechterlijke apparaat draait responsief te maken, blijft de rechtsstaat bureaucratisch en de toegang tot het recht illusoir.

• 2. 

  In een ongecorrigeerde digitale wereld is bijna iedereen een burger met onvoldoende doenvermogen.

Deze stelling ziet op het thema ‘praktische rechtsbescherming’, dat is opgekomen naar aanleiding van het toeslagenschandaal. De aandacht voor dit type bescherming gaat met name uit naar mensen met onvoldoende doenvermogen, maar dat zijn we straks allemaal. Want hoe kunnen we ons verweren tegen systemen die zenden maar niet communiceren en die het ene na het andere AI-gegenereerde antwoord uitspuwen?

• 3. 

  Tel- en meetprogramma’s naar de ervaringen van burgers leveren relevante informatie voor beleidsvorming, maar ze mogen ons niet blind maken voor meer systemische oorzaken.

De zo populaire ‘mensgerichte aanpak’ moet daarom altijd hand in hand gaan met aandacht voor het grotere, achterliggende plaatje.

• 1. 

  • Hierover uitgebreider M. Westerveld, Toegang tot het recht in een democratische rechtsstaat, Boom (2025).
• 2. 

  Aldus in 2021 de Commissie praktische rechtsbescherming, die in het leven is geroepen naar aanleiding van het toeslagenschandaal.

Mies Westerveld is emeritus hoogleraar Sociaal verzekeringsrecht en Sociale rechtshulp.

Meer over: Symposium 'Toegang tot het recht in een democratische rechtsstaat'