De anatomie van weggedrukt lekenbestuur

Zoals elk ongelukkig gezin ongelukkig is op zijn eigen manier, zo is elk politiek conflict uniek op zijn eigen manier. Dat geldt ook voor de recente politieke kettingbotsing in Terneuzen. Een op het eerste gezicht eigenlijk vrij overzichtelijke verplaatsing van een AZC naar een industrieterrein eindigde daar alsnog in het vertrek van de burgemeester. Door personele wisselingen en afsplitsingen verschrompelde de degelijke meerderheid die voor de locatiekeuze had gestemd tot de stakende stemmen bij het bindend advies voor de omgevingsvergunning. Het had alles weg van een perfecte storm.

Maar in Terneuzen speelde ook een aantal factoren met een meer systematisch karakter. Op papier zag het proces er prachtig uit en werd de raad ‘optimaal in positie gebracht’, zoals dat in jargon heet. Eerst een abstracte kaderstellende beleidskeuze om tot een voorkeurslocatie te komen en dan bij de verlening van de uiteindelijke omgevingsvergunning door het college nog een laatste controle of daarbij de gestelde voorwaarden in acht zijn genomen. In de politieke praktijk werd de gemeenteraad echter helemaal nergens heen getrechterd. Eerder het omgekeerde gebeurde. Een lekenbestuur dat een moedig besluit had genomen om ergens een AZC te vestigen werd maandenlang in de volle maatschappelijke wind van de tegenstanders gezet, in afwachting van het ‘bindend advies’ dat ze nog over de uiteindelijke omgevingsvergunning zouden gaan uitbrengen. En toen dat moment eindelijk daar was, mocht diezelfde gemeenteraad zich alleen nog maar bedienen van door de Omgevingswet als geldig erkende argumenten om een motivering te geven die voldoet aan de eisen van de Algemene wet bestuursrecht. Dat is alleen op papier een goed idee en het liep in Terneuzen dus ook niet goed af – en dat speelt breder. Het maakt veel gemeenteraden ongelukkig op precies dezelfde manier: de politieke software van het lekenbestuur sluit niet goed aan bij de professionele hardware van de Omgevingswet. En dat gaat terug op de afslag die na de dualisering is genomen.

Het eerste doel van de dualisering was het herstel van de gemeenteraad als het belangrijkste politieke forum van de lokale gemeenschap. Niet de kaderstelling en de controle waren de belangrijkste rollen die versterkt moesten worden, maar de volksvertegenwoordiging was het onderschoven kindje dat aandacht behoefde. Wethouders waren al lang geen vooruitgeschoven posten van de gemeenteraad meer die de burgemeester bijstonden in het dagelijks bestuur van de gemeente. Eerder het omgekeerde was het geval: de wethouders waren de lange armen van het bestuur die in hun fractie de stemdiscipline handhaafden. Om die reden werden ze definitief naar het college verbannen om hun opengevallen plaatsen aan nieuwe raadsleden te geven – echte volksvertegenwoordigers.

Deze maatregel stond symbool voor de onderliggende ambitie om de bestuurlijke logica in te dammen en meer ruimte te scheppen voor de logica van een lekenbestuur: ervaringen vanuit de samenleving omzetten in politieke keuzes. Dat kan inderdaad via abstracte nota’s of algemene kaders of bij de controle van de jaarstukken. Maar het gaat het meest over actualiteitsvragen of de moties vreemd aan de orde van de dag. Volksvertegenwoordigers ademen immers mee met de actuele maatschappelijke discussies. Een forum is een dorpsplein, geen bestuurskamer.

Ironisch genoeg is achter de dualisering van het gemeentebestuur meer professionalisering dan politisering weggekomen. In de plaats van het gehoopte dorpsplein groeide het ideaal van een raad van bestuur: professionele bestuurders die vooraf doelen stellen, op hun handen blijven zitten tijdens de uitvoering van deze doelen en achteraf controleren of de afgesproken indicatoren zijn gehaald. Steevast worden de kaderstellende en de controlerende rol van de raad eerst genoemd, en weet niemand eigenlijk heel goed wat die volksvertegenwoordigende rol inhoudt. Een werkbezoek afleggen en een vergadering van je eigen partij bijwonen? Of alles wat niet op het gemeentehuis gebeurt? In ieder geval de dingen waar een raadslid in de praktijk nauwelijks aan toekomt.

De oplopende spanning tussen de politisering en de professionalisering van de gemeenteraad heeft onder de Omgevingswet nieuwe vormen gekregen. Onder die wet ligt de professionele interpretatie van de dualisering met een gemeenteraad als een raad van bestuur die stuurt op doelen en abstracte kaders, om vervolgens toe te zien op uitvoeringsprogramma’s en ten slotte de resultaten alleen te controleren. Daar is het instrumentarium van de Omgevingswet op gericht, dat is het idee van ‘het werken in de geest van de Omgevingswet’ met een ‘beleidshuis’ en dergelijke vondsten. Terwijl er in de gemeenteraad nog altijd leken zitten die sinds de dualisering hun grondwettelijke hoofdschap meer dan ooit kunnen waarmaken: ze bepalen zelf wanneer, hoe en waarvan ze ergens een politiek punt maken. Enerzijds wordt de gemeenteraad steeds vaker professioneel ingeschakeld bij allerhande maatschappelijke opgaven, anderzijds zijn de raadsleden sinds de dualisering politieker dan ooit. Dat veroorzaakt spanning die op veel plekken in het land leidt tot het soort problemen dat in Terneuzen goed zichtbaar werd. Zoals burgemeester Van Merrienboer in zijn brief verwoordde: het leidt tot resultaten die politiek goed te begrijpen zijn, maar bestuurlijk niet meer uitlegbaar.

Voor zover deze analyse hout snijdt, tekenen zich twee richtingen af om de spanning te verminderen. In de reacties op Terneuzen zijn die goed zichtbaar. Een deel pakt door op het professionele ideaal waarin de gemeenteraad niet rolvast is geweest. Raadsleden hebben de rug eenvoudig te weinig recht gehouden, terwijl het hun taak was om de samenleving uit te leggen, waarvoor hun gemeente volgens de Spreidingswet aan de lat stond. Maatschappelijke verontwaardiging daarover is dan al snel intimidatie waartegen de raadsleden meer zouden moeten worden beschermd. En verder moeten de raadsleden vooral worden ondersteund door ze vaker op cursus te sturen om eindelijk te begrijpen wat er onder de Omgevingswet van hen wordt verwacht. Een ander deel van de reacties op de casus in Terneuzen redeneert vanuit het politieke ideaal en neemt de raad als het lekenbestuur dat het nog altijd is. Niet de volksvertegenwoordigers moeten op cursus maar de bestuurders. Wat heeft een raadslid nodig om als leek het besluit voor de vestiging van een AZC te dragen? Welke invloed willen de raadsleden op welk moment waarop uitoefenen? En als een besluit dat door een nationaal belang wordt gedicteerd lokaal niet kan worden gedragen, waarom nemen de landelijke organen dat dan niet zelf? Ook voor het Rijk zit de instrumentenkoffer van de Omgevingswet vol met mogelijkheden.

Zonder urgentie is de keuze tussen een professioneel en een politieke reactie op de casus in Terneuzen overigens niet. Naar mijn stellige overtuiging is mismatch tussen politisering en professionalisering in het ideaal van de gemeenteraad een belangrijke verklaring voor het hoge verloop van de raadsleden. Met name het percentage volksvertegenwoordigers dat na één termijn stopt is cruciaal. Een deel wil zo snel mogelijk het college in en een ander deel haakt teleurgesteld af. Willen we daar iets aan doen dan zullen we het amateurisme van raadsleden niet meer moeten bestrijden maar het koesteren voor wat het is: liefhebberij. Elke verkiezingen zijn daarvoor een nieuwe kans.

Geerten Boogaard is hoogleraar decentrale overheden aan de Universiteit Leiden.