Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Formaties in historisch perspectief

Het karakter van de kabinetsformatie is sterk veranderd, zoals ook politieke verhoudingen sterk verschoven. Politieke tegenstellingen werden groter, de samenleving werd complexer en er deden zich grotere verschuivingen plaats onder het electoraat. Al die factoren, gevoegd bij enkele perioden van recessie, maakten dat bij formaties meer afspraken moesten worden gemaakt en dat formaties daardoor moeizamer verliepen.

Ten onrechte bestaat overigens soms het beeld dat er in de eerste naoorlogse jaren sprake was van sterk dualistische verhoudingen en tamelijk losse afspraken tussen partijen die een kabinet vormden. Er werden wel degelijk afspraken gemaakt en er vond wel degelijk geregeld overleg plaats tussen politieke leiders. De noodzaak om snel tot wederopbouw te komen, maakten de financieel-economische marges echter kleiner en over de economische koers bestond grote consensus. In de toen bestaande zuilenstructuur waren afspraken op topniveau tussen de politieke leiders eenvoudiger te maken dan later. Lange tijd was er bovendien sprake van een tamelijk stabiel politiek landschap, waarbij slechts weinig zetels verschoven.

Het regeerakkoord van het kabinet-Beel I in 1946 was zeer uitvoerig en ook bij latere formaties werden afspraken gemaakt. In de jaren vijftig zorgde dat soms voor moeizame formaties, zoals in 1952 en nog sterker in 1956 het geval was. In 1958 ontstond er een kabinetscrisis, omdat de PvdA vond dat afspraken waren geschonden. Verder was de personele bezetting van kabinetten vaak problematischer dan later. Dat was vooral in 1959 en 1967 het geval. De KVP had nog wel eens moeite om geschikte kandidaten te vinden voor bijvoorbeeld Economische Zaken.

In de jaren zestig was er vanwege de economische voorspoed daarentegen minder noodzaak tot moeizame onderhandelingen over het financieel-economisch beleid. Problemen bij formaties betroffen toen vooral immateriële zaken, zoals de omroep en de voetbaltoto, en bestuurlijke kwesties zoals de grondpolitiek. Pas toen zich begin jaren zeventig stagnatie voordeed in de economie werd het begrotingsbeleid belangrijker. Het kabinet-Biesheuvel viel daar dan ook over. De financieel-economische problemen werden nog groter na de oliecrisis van 1973. Het maken van afspraken over bezuinigingen kost uiteraard veel meer moeite dan het maken van afspraken over extra geld voor recreatie- en sportvoorzieningen, wegen en woningen of over uitbreiding van de sociale zekerheid.

Bovendien was er sinds het midden van de jaren zestig sprake van verscherpte politieke tegenstellingen, waarbij de linkse partijen (PvdA, D66 en PPR) nauwelijks bereid waren tot programmatische onderhandelingen. Toen PvdA en CDA in 1981 noodgedwongen moesten samenwerken in het kabinet-Van Agt II, was het regeerakkoord vooral 'gestold wantrouwen'.

Zowel bij totstandkoming van de kabinetten-Lubbers als van de twee paarse kabinetten waren er uitvoerige regeerakkoorden, met name over financieel-economische en sociale kwesties. Deelname van D66 als derde partij in 1994 en 1998 (en later in 2003) maakten ook afspraken wenselijk over bijvoorbeeld bestuurlijke vernieuwing, omdat D66 daaraan sterk hechtte.

De noodzaak om tot hardere afspraken te komen over het financieel beleid en soms moeizame onderhandelingen daarover, leidden ertoe dat sporadisch buitenstaanders werden ingeschakeld als 'verkenner' of 'bemiddelaar'. Dat was bijvoorbeeld in 1977 het geval met Wim van der Grinten, in 1981 met Sjeng Kremers, in 2003 met Rein Jan Hoekstra en in 2007 met Herman Wijffels. Vaker werden juist goed ingevoerde (zittende) bewindslieden (in)formateur, zoals in 1986 en 1989 Jan de Koning, in 1994 Wim Kok en in 1998 Gerrit Zalm en Els Borst, of waren dat ervaren oud-politici, zoals Klaas de Vries in 1994 en 1998 en Jacques Wallage en Ruud Lubbers in 2010.

Vanaf 2002 waren niet of nauwelijks coalities te vormen met minder dan twee partijen. In 2002 was de onervarenheid van de LPF een complicerende factor. In 2003 moest noodgedwongen D66 aanschuiven bij CDA en VVD, hoewel dat voor de verkiezingen door D66 was uitgesloten. Het vierde kabinet-Balkenende kwam in 2007 tot stand, ondanks een in 2003 gegroeid wantrouwen tussen CDA (Balkenende) en PvdA (Bos). In 2010 was een gedoogconstructie met de PVV nodig.

1.

Achtergrond informateurs

Sinds 1951 wordt meestal een informateur benoemd bij de aanvang van een kabinetsformatie. De informateur onderzoekt de mogelijkheden om een formatie te vormen. Benoeming van een informateur gebeurt ook vaak als er een tussentijdse crisis is ontstaan.

Informateurs zijn vaak politici die niet direct actief zijn in de politiek, maar het kunnen ook relatieve buitenstaanders zijn. Het gaat wel bijna steeds om ervaren politici.

De keuze voor de informateur(s) hangt sterk af van de politieke situatie en omstandigheden. Als het doel is af te tasten welke mogelijkheden er zijn voor vorming van een kabinet, dan wordt in het algemeen iemand benoemd die wat meer afstand heeft tot de dagelijkse politiek.

Dat kan een lid of de vicepresident van de Raad van State, een oud-minister of een hoogleraar zijn. Als er al een zekere richting is, dan kan juist iemand die wat dichter bij de actuele politiek staat worden aangezocht, zoals een demissionair minister of zelfs zittend Tweede Kamerlid. De afgelopen decennia was er soms een rol als informateur voor de voorzitter van de SER.

2.

(In)formateur niet uit grootste partij

Het is bijna een regel dat de eerste verkenner of informateur uit de partij komt, die bij de verkiezingen als grootste uit de bus kwam. Dat was alleen niet zo in 1967 en 1972. In 1967 werd demissionair minister-president Jelle Zijlstra door vrijwel alle fractievoorzitters genoemd als informateur en hij werd dan ook door de koningin benoemd.

In november 1972 was er een onduidelijke politieke situatie, waarbij de gedachte uitging naar een buitenstaander die eerst de mogelijkheden in kaart moest brengen. Nadat ARP-senator W.F. de Gaay Fortman een verzoek om als informateur op te treden had afgewezen, werd zijn partijgenoot, staatsraad M. Ruppert, als zondig benoemd.

In 1982 was de eerste informateur PvdA'er Jos van Kemenade, omdat zijn partij de grootste was geworden. Het was eigenlijk al direct duidelijk dat een combinatie met de PvdA politiek niet haalbaar was. Toen dat was vastgesteld, werd CDA'er Willem Scholten, vicepresident van de Raad van State, informateur.

 

Meer over


Deze bijdrage verscheen in de Hofvijver van 29 oktober 2012.