Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Genegeerde Grondwet

"De wetgevende procedure behoort in de Grondwet te worden vastgelegd en de invoering van het referendum is een te ingrijpende wijziging of, zo men wil, aanvulling daarvan, dan dat de principiële beslissing daarover door de Grondwet aan de wetgever zou kunnen worden overgelaten. Wanneer de grondwetgever niet besluit om een referendum in te voeren, dan dient het ook niet mogelijk te zijn dit op andere wijze te doen."

Dat stond in het eindrapport van de Staatscommissie-Cals/Donner uit 1971. Het is weliswaar dus een 'oud' advies, maar daarmee inhoudelijk niet minder relevant. De Staatscommissie ging uitvoerig in op de in de jaren zestig weer te sterk opgekomen wens tot invoering van de mogelijkheid van referenda en van volksinitiatieven.

Kortgeleden aanvaardde de Tweede Kamer het wetsvoorstel Wet raadgevend referendum. Dat voorstel was in november 2005 ingediend door de leden Niesco Dubbelboer (PvdA), Wijnand Duyvendak (GL) en Boris van der Ham (D66) en werd later, in 2010, in de Kamer medeverdedigd door Paul Kalma (PvdA) en Femke Halsema. Naast dit voorstel werd tevens een initiatiefwetsvoorstel ingediend om in de Grondwet de mogelijkheid van het correctief referendum op te nemen. Zoals algemeen bekend sneuvelde een eerder voorstel daarover in 1999 (in 'de Nacht van Wiegel').

De behandeling van beide voorstellen vond in de Tweede Kamer plaats in februari/maart 2010, maar werd afgebroken vanwege de kabinetscrisis (en verkiezingen) van 2010. De behandeling van de gewone wet (niet de Grondwetsherziening) werd op voorstel van de PVV op 16 februari jl. alsnog afgerond.

De beoogde Wet raadgevend referendum voorziet in de mogelijkheid voor burgers om een referendum te laten organiseren over wetgeving. De kiesgerechtigde burgers kunnen de wetgever (Kamers en regering) daarmee 'adviseren' over voorgenomen wetgeving. Burgers moeten zodoende, zo betoogden de indieners, meer invloed krijgen, al is de uitslag van het referendum niet bindend. De wetgever mag een afwijkende keuze maken. Indien een inleidend verzoek tot het houden van een referendum over een wet onherroepelijk is toegelaten, vervalt wel onmiddellijk de bepaling over de inwerkingtreding van de betreffende wet. Bij een 'raadgevende' uitspraak tot afwijzing moet - al zijn daarop uitzonderingen - een voorstel tot intrekking van de wet worden ingediend.

Ook over raadgevende referenda liet de Staatscommissie-Cals/Donner zich al uit. Zij schreef: "De z.g. consultatieve referenda  zijn [immers] weinig bevredigend, omdat zij niet bindend zijn. Is degene die de kiezers raadpleegt altijd nog vrij om uit hun uitspraken de gevolgen te trekken, welke hij nodig oordeelt, dan moet worden gevreesd dat ook de kiezer zelf zich vrijblijvend zal opstellen en een weinig overdacht oordeel zal geven."

Inmiddels hebben wij enige ervaring opgedaan met een 'raadgevend' referendum, namelijk dat, in 2005, over het Grondwettelijk Verdrag voor de EU. Wij zagen toen dat alle partijen vooraf verklaarden zich wel degelijk gebonden te achten aan het advies van de kiezers. Dat was op zich mooi en democratisch, maar kan toch niet anders dan tot de conclusie leiden dat het 'raadgevend' referendum feitelijk helemaal niet bestaat. Het heet wel zo, maar zal in de praktijk vrijwel zeker beslissend blijken te zijn. En als het dat toch niet is, dan komt volop de kritiek van de Staatscommissie-Cals/Donner in beeld: dan is het een wassen neus, waardoor kiezers alleen maar gefrustreerd raken, omdat de politiek blijkbaar toch niet luistert.

Over de vraag of er een beslissend correctief referendum moet komen, kun je twisten. Daarvoor zijn op zich goede argumenten. Maar terecht is al eerder vastgesteld dat ook invoering daarvan alleen via de 'koninklijke' weg kan, namelijk door opneming in de Grondwet. In beide Kamers zal daarvoor bij de tweede lezing een tweederde meerderheid moeten worden verkregen. 

Invoering van het raadgevend referendum leidt tot een verandering in de wetgevingsprocedure. Laten we onze omslachtige procedure van grondwetsherziening - en daarop is zeker kritiek mogelijk - nu juist hebben om zulke belangrijke veranderingen zorgvuldig en alleen met brede consensus tot stand te brengen. En dat doe je dan dus niet via een toevallige meerderheid. Hopelijk beseffen onze altijd zo goed op constitutionele aspecten lettende en onafhankelijke (ja toch?) senatoren dat beter dan de meerderheid van de rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordigers.