Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Het Europees Parlement verslaat de Europese Raad

Over de benoeming van Juncker tot voorzitter van de Europese Commissie 

Gerrit Voerman en Jan van der Harst, beiden verbonden aan de Rijksuniversiteit Groningen. Gerrit Voerman is hoogleraar Nederlandse en Europese partijstelsels, Jan van der Harst is hoogleraar geschiedenis en theorie van Europese integratie. 

De aanwijzing van de Luxemburger Jean-Claude Juncker tot voorzitter van de Europese Commissie dit jaar verliep geheel anders dan gebruikelijk. De Europese Raad van staatshoofden en regerings­leiders en daarbinnen de grote lidstaten bepaalden altijd wie deze functie kreeg, maar dit keer hadden zij het nakijken: het Europees Parlement ging er met de buit vandoor. Daarmee lijkt  de parlementarisering van het benoemingsproces dat ruim twintig jaar geleden met het Verdrag van Maastricht op gang kwam, te zijn voltooid.

Van Rome naar Lissabon

Na het Verdrag van Rome (1957), dat de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap regelde, waren het vooral de West-Duitse bondskanselier en de Franse president die de touwtjes in handen hadden. Vanaf 1973 kregen zij gezelschap van de Britse prime minister. Hoewel de benoeming formeel de instemming vereiste van de betrokken staatshoofden en regeringsleiders (vanaf 1974 verenigd in de Europese Raad), kwamen de kleine lidstaten er ondanks het unanimiteitsbeginsel eigenlijk niet aan te pas.

Het  onderonsje van de grote drie werd verstoord door het Europees Parlement, dat langzaam maar zeker zijn invloed in het nominatieproces vergrootte. In het Verdrag van Maastricht (1993) kreeg het Parlement het recht om geraadpleegd te worden over de door de Europese Raad naar voren geschoven kandidaat-voorzitter. Bij de eerste de beste gelegenheid (de benoeming van Jacques Santer in de zomer van 1994) veranderde het Parlement dit in een instemmingsrecht. Om voorzitter te worden, diende de kandidaat voortaan een parlementaire meerderheid achter zich te krijgen. De invloed van het Europees Parlement nam zo toe: wanneer de Europese Raad niet met een goede kandidaat kwam, kon deze immers wegge­stemd worden. Het door het Parlement gecreëerde fait accompli werd in het Verdrag van Amsterdam (1999) vastgelegd: het Europees Parlement kreeg het formele recht de kandidaat van de Raad goed te keuren.

Het monopolie van de Europese Raad op de benoeming van de Commissievoorzitter werd verder aangetast toen in het Verdrag van Nice (2003) de unanimiteit in de Raad werd vervangen door een besluit met gekwalificeerde meerderheden. De gevolgen hiervan werden meteen zichtbaar bij de opvolging van Romano Prodi. Met het verdwijnen van het veto-recht ontstond er ruimte voor een coalitie van tot dezelfde europartij behorende regeringsleiders/ staatshoofden en de geestver­wante fractie in het Europees Parlement om de benoeming naar haar hand te zetten. In 2004 lukte het de christen­-demo­cratische Europese Volkspartij (EVP) en haar bondgenoot, de conservatieve Europese Democraten (ED) – die samen de grootste eurofractie vormden – José Manuel  Barroso als Commissievoorzitter aan te wijzen. Dat de europartij zo’n grote rol speelde bij de uitverkiezing van de Commissievoorzitter was zonder precedent, aldus EVP-voorzitter Wilfried Martens: ‘It was unusual, and a first in every way, for the Commission President to be appointed because of the direct intervention of a European political party’.

De voortschrijdende parlementarisering en politisering (dat wil zeggen de invloed van de europartijen) van het nominatieproces kregen een nieuwe impuls door het Verdrag van Lissabon (2007). In de eerste plaats moest Europese Raad nu ‘rekening houden’ met de uitslag van de Europese verkiezingen bij het voorstellen van de kan­didaat-voorzitter. Dit was bedoeld om de keuze van de staathoofden en regeringsleiders meer in overeenstemming te laten zijn met de opvattingen van de Europese kiezers, maar het bete­kende tegelijkertijd een inperking van de keuzevrijheid van de Raad. Ten tweede wordt de kandidaat van de Raad niet langer door het Parlement goedgekeurd, maar gekozen – een kleine maar substantiële terminologische verandering, die een veel actievere parlementaire rol impliceert.

Anno 2014

In de aanloop naar de Europese verkiezingen van 2014 sloegen de grote europartijen hun slag: in plaats dat hun fracties in het Europees Parlement in lijn met het Verdrag op de kandidaat van de Europese Raad wachtten, stelden zij hun eigen kandidaten (Spitzen­kandida­ten). De christendemocraten kwamen met Jean-Claude Juncker, de sociaaldemocraten met Martin Schulz, en de liberalen met Guy Verhofstadt. De europartijen hadden afgesproken dat de kandidaat van de partij die als grootste uit de bus zou komen, Commissievoorzitter zou worden – en zo geschiedde het. Toen bleek dat de EVP de verkiezingen had gewonnen, droeg de Europese Raad met hangen en wurgen Juncker voor, waarmee de Raad erkende dat hij weinig keus had; het Europees Parlement koos hem vervolgens tot voorzitter. De in het Ver­drag van Lissabon vastgelegde rollen waren in feite omgedraaid: het Parlement had zijn eigen kandidaat naar voren geschoven; de Raad kon niet anders doen dan zijn fiat geven.

De benoeming van Juncker betekent een zege voor het Europees Parlement en de europartijen. Zij hebben hun macht vergroot ten koste van de Europese Raad: voor het eerst sinds 1958 was de staats­hoofden en regeringsleiders de voorzitter van de Europese Commissie opgedrongen. Mokkend kondigde de Europese Raad een onderzoek aan naar het benoemings­proces, maar het is zeer de vraag of de Raad in staat zal zijn de klok terug te draaien.

Deze bijdrage is gebaseerd op de slotbeschouwing in de door Jan van der Harst en Gerrit Voerman geredigeerde bundel ‘An impossible job?’ The presidents of the European Commission, 1958-2014, die begin 2015 zal verschijnen bij John Harper Publishing, Londen.