Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

De Brexit en het besluit/de besluiten van 19 februari 2016

Op 19 februari bereikte de Europese Raad overeenstemming in het Brexit-dossier (EUCO 1/16); als de Britten op 23 juni 2016 niet besluiten de EU de rug te gaan toekeren, gaan er wat zaken veranderen, althans zouden er enkele zaken moeten gaan veranderen. Waar gaat het dan om?

  • 1. 
    Besluiten betreffende de eurozone dienen niet de belangen te mogen schaden van landen die niet zijn toegetreden tot de euro. Verder mag er geen discriminatie plaatsvinden tussen (natuurlijke of rechts)personen op grond van hun vestiging in een (niet) euroland. Noodmaatregelen ter zake van de euro mogen niet ten laste komen van niet-euro landen. En bij een eerstvolgende wijziging van de verdragen zullen deze afspraken daarin worden opgenomen.
  • 2. 
    Er zal gewerkt worden aan de interne markt, groei en banen en concurrentievermogen, door onder andere minder administratieve lasten en het terugdringen van overbodige regels.
  • 3. 
    Het derde onderdeel betreft soevereiniteit. Herbevestigd wordt dat de clausules in de verdragen over ‘an ever closer union’ geen rechtsbasis is om het bereik van wetgeving uit te breiden, noch als grondslag kan dienen voor een extensieve interpretatie van de bevoegdheden van de Unie of haar instellingen. Verder wordt het subsidiariteitsbeginsel herbevestigd en een vorm van rode kaart ingevoerd: 55% van de parlementen (bij 2 stemmen per land, waarvan één per kamer bij landen met een twee kamerstelsel: totaal 56 stemmen), dat wil zeggen als er 31 stemmen zijn tegen een wetgevingsvoorstel (gebaseerd op het subsidiariteitsbeginsel) dan zal het voorstel met de daar tegen ingebrachte bezwaren op de agenda van de Raad worden geplaatst. Daarna zal de Raad de behandeling van het voorstel stopzetten, totdat het voorstel is aangepast teneinde tegemoet te komen aan de geuite bezwaren.
  • 4. 
    Onderdeel 4 heeft betrekking op vrij verkeer en sociale uitkeringen. De Commissie zal een voorstel doen tot wijziging van Verordening 883/2004 om het kinderbijslagniveau aan te passen aan de levensstandaard van het land waar het kind woont. Een andere Verordening (492/2011) zal aangepast worden teneinde een ‘alert and safeguard mechanism’ te creëren in het geval van een immigratie van exceptionele omvang over langere tijd, en als daardoor essentiële elementen van het nationale stelsel van sociale zekerheid worden aangetast. Na een daartoe strekkende melding aan de Commissie kan de Raad de staat dan toestaan om de toegang tot ‘non-contributory in-work benefits’ zoveel als nodig te beperken.
  • 5. 
    Teneinde aan het voorgaande handen en voeten te geven zijn de relevante concept besluiten van de Raad en voorstellen van de Commissie als bijlagen bijgevoegd.

Over deze besluiten, een compromis tussen de 28 staten, is juridisch en politieke wel een en ander te zeggen:

  • De Europese Raad noemt haar eigen besluit ‘legally binding’. Zoveel is helder dat dit besluit géén wetgevingshandeling is, want dat wordt in art. 15 lid 1 VEU uitgesloten. De rechtskracht kan dan alleen maar zijn dat de verschillende besluiten evenzovele verdragsinterpretaties zijn door de regeringsleiders van de verdragsluitende partijen, waar rechters rekening mee kunnen houden, voor zover ze althans niet neerkomen op verdragswijzigingen waarvoor de verdragen zo hun eigen procedures hebben.
  • De veranderingen van enkele verordeningen die worden aangekondigd en waartoe de Commissie het initiatief zal nemen dienen door Raad en Europees Parlement (EP) geaccordeerd te worden, met mogelijkheden van amendement. Het EP was formeel geen partij bij de uitkomsten van 19 februari 2016, dus is het ongewis of de afgesproken veranderingen en mechanismen geldend recht zullen worden. En ook of het Hof van Justitie ze in overeenstemming met de verdragen zal vinden.
  • Ten aanzien van de afspraken over ‘an ever closer union’, en vooral de vraag of en hoe die bij de interpretatie van ‘legal basis’ of de uitleg van een verdragsartikel gebruikt gaan worden, geldt dat daarover ultimo het Hof van Justitie beslist. Het Hof kan zich daarbij in meer of mindere mate gelegen laten liggen aan de afspraken van 19 februari 2016.
  • De invoering van de ‘rode kaart’ voor 55% van de parlementskamers (31 van de 56 stemmen) is een mooi symbool, maar potentieel niet meer dan dat. Het is in ieder geval niet de rode kaart voor het Britse Parlement, of voor enig ander parlement. Ook staat het in het besluit wat merkwaardig genoemd onder de noemer soevereiniteit, terwijl het conform de structuur van de verdragen beter als aspect van legitimiteit beschouwd kan worden. 

    Maar wat daarvan zij: tot op heden is de minder vergaande ‘gele kaart’ procedure (waarvoor een lagere drempel geldt van 1/3 van de stemmen) nog slechts 2 keren gebruikt. Dus die 55% lijkt wel erg hoog gegrepen.  Vooral ook als we ons realiseren dat het subsidiariteitsbeginsel niet geldt bij de exclusieve bevoegdheden, maar alleen bij de gedeelde. De ‘rode kaart’ procedure kan dan ook alleen daar worden ingezet. Verder is het zo dat de ervaringen met de ‘gele kaart ’procedure (en de nog nooit gerealiseerde ‘oranje kaart’) leren dat nationale parlementen zeer aanzienlijk verschillen in opvatting over wat het subsidiariteitsbeginsel is en hoe wenselijk EU optreden is. Of, we kunnen ook misschien wel concluderen, dat de EU het subsidiariteitsbeginsel zeer goed in acht neemt.

    De tekst van de beslissing is overigens erg onhelder. De Raad dient besluitvorming stop te zetten totdat het oorspronkelijk voorstel is veranderd ‘to accommodate the concerns expressed in the reasoned opinions’. Dat oogt eenduidiger dan de werkelijkheid waarschijnlijk is. Ervaring met de gele kaart procedures leert dat parlementen, onder het mom van subsidiariteit, geheel verschillende argumenten kunnen hanteren. Wat betekent dan accommodate? Of daarvan sprake is beslist uiteraard de Raad, naar aan te nemen valt met de meerderheid zoals die vereist is voor de desbetreffende rechtshandeling. Wat is nu de status van dit besluit (straks als het VK tegen een Brexit stemt): ik denk niet meer dan dat de Raad zich zal houden aan deze afspraken en op deze wijze haar agenda en besluitvorming zal inrichten (zo zijn ook de gekozen bewoordingen).

  • Ten aanzien van de voorgaande onderdelen zijn verklaringen van de Commissie bijgevoegd waarin de Commissie aangeeft haar wetgeving te analyseren op het stuk van subsidiariteit en evenredigheid; waarin zij aangeeft te komen met voorstellen tot wijzigingen van verordeningen over de indexering van kinderbijslag, ter regulering van misbruik van sociale uitkeringen en teneinde te komen tot een nieuw “Safeguard mechanism”.
  • Beoordeling: een creatief pakket dat dient te worden geïmplementeerd na een nee op 23 juni tegen de Brexit, waarbij de implementatie deels nog langs het EP moet en tevens kan afstuiten op / of genuanceerd worden door het Hof van Justitie. En waarbij de ‘rode kaart’, als we mogen afgaan op in het verleden behaalde gele en oranje kaarten en stemverhoudingen van nationale parlementen, aanzienlijk zeldzamer is dan het aantal rode kaarten dat geïncasseerd wordt door de voetbalclub die het fair play klassement wint.

Politiek gezien is de vraag of dit pakket de Britse kiezer zal overtuigen.  Of dit nu een fundamentele hervorming is van de EU, zoals aanvankelijk door Cameron bepleit, betwijfel ik. Bij een pro Brexit uitkomst, nu Cameron deze deal zo uitdrukkelijk tot de zijne rekent en strak verdedigt, ligt voor de hand dat hij zal aftreden als prime-minister. 

Boris Johnson, wordt al genoemd als zijn opvolger; maar in dit soort koningsdrama’s is het lang niet altijd de instigator, de aanvoerder van de oppositie tegen de leider, die de opvolger wordt. Niet onaannemelijk is verder dat bij een Brexit vanuit Schotland weer geroepen gaat worden om een nieuw onafhankelijkheidsreferendum, met de mogelijke gevolgen van dien. 

Bij een niet-realisatie van de Brexit zal dat sporen nalaten bij de Conservatieven. Zal dat de oppositie tegen de EU verzachten? Stel ook eens dat de Schotse pro EU stem niet onbelangrijk was bij de uitkomst, met een meerderheid pro Brexit in Engeland? Ook dat zou kunnen leiden tot intern gedoe met implicaties voor de devolution binnen het Verenigd Koninkrijk.

De afgelopen jaren is er een uitgebreide exercitie geweest binnen het VK om EU regels en wetgeving te analyseren op schade en negatieve effecten voor het VK; dat project is wat in de vergetelheid geraakt omdat de uitkomst niet echt liet zien dát het EU lidmaatschap schadelijk is of geen voordelen oplevert dan wel de EU overvloedig regel geeft.