Gaat het referendum de democratie redden? Een historisch en vergelijkend perspectief

De invoering van het correctief bindend referendum is in Nederland dichterbij dan ooit. Het grondwetsherzieningsvoorstel van de SP geniet uitgesproken steun en zou er in de tweede lezing in de Eerste Kamer best eens doorheen kunnen komen. Gaat het referendum de democratie redden?

In het publieke debat gaat het vaak over de vraag waartoe het referendum nu eigenlijk moet dienen. Een eerste antwoord is dat burgers direct de mogelijkheid moeten hebben om te beslissen over wetten die hen aangaan. Een tweede antwoord is dat de bevolking in het geval van maatschappelijke en politieke verdeeldheid zelf een beslissing kan nemen. Zowel de democratische participatie van burgers als de legitimiteit van politieke beslissingen zou met het referendum dus worden vergroot.

Betrekkelijk weinig aandacht is er echter voor een historisch en vergelijkend perspectief op deze aannames. De discussie over het referendum is namelijk allesbehalve nieuw, noch voorbehouden aan Nederland. Al sinds het einde van de negentiende eeuw bestaan er voorstanders van het politieke middel, maar vanaf het eind van de jaren zestig van de twintigste eeuw nam de roep om referenda pas echt toe. Waarom werd het referendum toen niet ingevoerd in Nederland en hoe verging het landen waar het referendum er wel kwam? Ontstond er inderdaad meer participatie en vertrouwen in de politiek en zo niet, hoe kwam dat dan?

De historische referendumdiscussie in Nederland

In Nederland draaide de referendumdiscussie vanaf de late negentiende eeuw vooral om uiteenlopende interpretaties van het begrip democratie. Waar dit oorspronkelijk gebaseerd was op de parlementaire soevereiniteit, werd deze op meerdere momenten uitgedaagd door verschillende groepen. Dit gebeurde voor het eerst in 1887 en 1903 toen de socialisten opperden om de – in hun ogen – elitaire Eerste Kamer te vervangen door directe volksraadplegingen. Het ontbrak deze grondwetsherziening echter aan steun buiten het linkse kamp. Zoals werd gesteld door een staatscommissie uit de jaren twintig van de twintigste eeuw, zou het referendum niet passen bij de representatieve democratie en was deze “plant van vreemden bodem” overbodig, omdat burgers al eens in de vier jaar mochten stemmen.¹⁾

Pas na de Tweede Wereldoorlog keerde het referendum terug op de politieke agenda, toen vooral dankzij de liberale hervormingspartij D66. Met meer directe democratie wilden zij “de niet toereikende democratische situatie” oplossen.²⁾ Daarbij ging het voornamelijk om de zorg dat de democratie te indirect was geworden en niet meer werkelijk representatief was. Deze ontevredenheid werd echter ook breder gedeeld. Zo zou de staatscommissie-Biesheuvel in de jaren tachtig een invoering van het referendum bepleiten. In het publieke debat ontstond ondertussen een steeds luidere roep om referenda over specifieke onderwerpen, zoals de plaatsing van Amerikaanse kernwapens.³⁾ Ook toen al werd gehoopt dat het referendum het afnemende vertrouwen in de politiek zou herstellen.

Vooral de constitutioneel-conservatieve fracties – de christelijke partijen – zagen hier echter niets in en voerden liever andere maatregelen in, zoals de Nationale ombudsman en de Wet openbaarheid van bestuur.⁴⁾ Toen een grondwetswijziging in 1999 zeer dichtbij was, blokkeerde VVD’er Hans Wiegel het referendum, omdat dit de parlementaire soevereiniteit zou schaden. Nu het vertrouwen in deze traditionele conceptie van democratische besluitvorming echter steeds verder af lijkt te nemen – en een experiment met een adviserend referendum is mislukt – wordt het bindende referendum opnieuw gezien als een oplossing. Wat kunnen we leren van het buitenland?

Referendumervaringen in het buitenland

In omringende landen wordt op verschillende manieren tegen het bindend referendum op nationaal niveau aangekeken. In België leidde een referendum over het koningshuis in 1950 bijna tot een burgeroorlog en in Duitsland herinnert het vooral aan Adolf Hitlers plebiscieten. In beide landen geldt het referendum daarom vooral als politiek taboe. In andere West-Europese staten is het echter veelvuldig gebruikt.

In Frankrijk geldt het referendum vooral als een presidentieel machtsmiddel om wetsvoorstellen extra legitimiteit te geven of om het parlement te omzeilen. Tot voor kort kon alleen de president een referendum afkondigen, maar sinds 2014 kunnen burgers en parlementariërs samen een referendum aanvragen, een référendum d’initiative partagée (RIP). Zo zou de Franse democratie meer participatie moeten toestaan, maar hiervoor is wel een lange procedure voorzien. Allereerst moeten 185 parlementariërs (20% van het totaal) het voorstel steunen, vervolgens controleert de Constitutionele Raad het voorstel en dan moet 10% van het gehele electoraat een handtekening aanleveren. Pas als het parlement het voorstel zes maanden lang niet behandelt, wordt een referendum gehouden. Als gevolg van deze gecompliceerde procedure is er nog nooit een RIP gehouden.

In het Verenigd Koninkrijk is het referendum daarentegen vooral een middel voor de partijen. Referenda werden hoofdzakelijk aangevraagd wanneer er binnen een partij onenigheid bestond over een onderwerp. Zoals binnen Labour over lidmaatschap van de Europese Gemeenschap in 1975 of bij de Conservatieven over het verlaten van de Europese Unie in 2016.⁵⁾ Hier bleek vooral dat een referendum weliswaar tijdelijk uitsluitsel bood, maar het onderwerp niet definitief van de politieke agenda deed verdwijnen.

Het meeste lijkt de (mogelijke) Nederlandse toekomst nog wel op hoe het nu in Italië gaat. Hier kunnen burgers al sinds 1970 een referendum abrogativo aanvragen om een wet af te schaffen en dat doen ze zeer veelvuldig. In de praktijk is het aanvragen van een dergelijk referendum vrij eenvoudig. Er zijn slechts 600.000 handtekeningen nodig. Pas in het stemhokje wordt het echter spannend. Het referendum is namelijk pas geldig als meer dan de helft van de kiezers komt opdagen en de laatste jaren gebeurt dat nauwelijks. Vanaf de jaren negentig roepen sommige partijen hun kiezers zelfs op om helemaal niet meer te komen stemmen, omdat het makkelijker is campagne te voeren op het niet halen van de opkomstdrempel dan op een nee-stem.⁶⁾ Volgens sommige experts zijn Italianen hierdoor enigszins ‘referendummoe’ geworden.⁷⁾ Is het echt de moeite waard om op een zondagmiddag te gaan stemmen over vijf verschillende, zeer specifieke wetsvoorstellen die de kiesdrempel waarschijnlijk toch niet halen? De cijfers van de afgelopen twee decennia zeggen van niet, evenals de niet-gehaalde opkomstdrempels van enkele weken geleden.

Concluderende opmerkingen

Bovenstaande waarnemingen zijn niet bedoeld om het nobele streven naar meer burgerparticipatie te ontmoedigen. Wel laten de buitenlandse ervaringen zien dat er niet te veel mag worden verwacht van het referendum. Het zal de gemiddelde, van de politiek afgedreven stemmer waarschijnlijk niet plotseling en onmiddellijk terugbrengen. Bovendien leert het buitenland ons dat de referendumduivel in de details van de bijbehorende kieswet zit. Hoe hoog ligt het aantal vereiste handtekeningen, mogen deze online verzameld worden en is er een kiesdrempel? Of zou het niet wat zijn om het referendum pas te houden als het parlement (na het verzamelen van handtekeningen) het voorstel expliciet heeft afgewezen? Door deze buitenlandse en historische ervaringen in het achterhoofd te houden, kunnen tegelijkertijd de verwachtingen van het referendum realistisch blijven en kan het referendum zelf op een zo effectief mogelijke manier worden gebruikt. Wellicht dat het dan over een paar jaar niet opnieuw uit de wet hoeft te worden gehaald na tegenvallende resultaten.

Jelle Lammerts van Bueren is promovendus politieke geschiedenis aan de Universiteit Utrecht. In zijn onderzoek, beantwoordt hij de historisch-institutionele vraag waarom het referendum in West-Europa steeds vaker gebruikt werd sinds de jaren zeventig van de vorige eeuw en hoe die opkomst verschilde in verschillende staten.

• 1) 

  Charles Ruys-de Beerenbrouck, Verslag van de staatscommissie ingesteld bij koninklijk besluit van 20 december 1918, n°. 78, aan welke is opgedragen de voorbereiding van eene herziening van de grondwet (Den Haag, 1920).
• 2) 

  Het initiatiefcomité D’66, Appèl aan iedere Nederlander die ongerust is over de ernstige devaluatie van onze democratie (Groningen: Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen van de Rijksuniversiteit Groningen, 1966), 3
• 3) 

  Barend Biesheuvel, Eindrapport van de staatscommissie van advies inzake de relatie kiezers-beleidsvorming (Den Haag, 1985); De Volkskrant, ‘Referendum kruisraketten zal onrust voorkomen’ (7 september 1983).
• 4) 

  De Volkskrant, ‘Voorstellen voor invoering referendum afgewezen’ (7 maart 1989).
• 5) 

  Zie hiervoor bijvoorbeeld het werk van Robert Saunders, ‘A Tale of Two Referendums: 1975 and 2016,’ The Political Quarterly, 87 (2016): 3, 318-322.
• 6) 

  Pier Vincenzo Uleri, “On referendum voting in Italy: Yes, No or non–vote? How Italian parties learned to control referendums,” European Journal of Political Research 41 (2002): 6, 863-883.
• 7) 

  Sergio Fabbrini, ‘Has Italy rejected the referendum path to change? The failed referenda of May 2000,’ Journal of Modern Italian Studies 6 (2001): 1 38-56.