De eerste Miljoenennota: Een vernieuwend beleidsstuk

Nadat de Bataafse bewindsman van Financiën Alexander Gogel in 1799 de eerste nationale begroting aan de volksvertegenwoordiging had aangeboden, zou het nog meer dan honderd jaar duren voor een Miljoenennota als begeleidend beleidsstuk werd gepresenteerd. Minister Theo de Meester, die in 1905 als bewindsman van Financiën aantrad, vond het uitermate inefficiënt dat de begrotingsvoorstellen door de minister werden gepresenteerd met een lang betoog. Dit betoog bestond daarbij voornamelijk uit het opsommen van cijfers uit de begroting. Hij liet in 1906 de mededelingen die hij van plan was aan de Tweede Kamer voor te lezen vastleggen in een schriftelijk stuk. Dat was de eerste Miljoenennota, die hij vervolgens met enkele zinnen aan de Tweede Kamer aanbood.

De aanbieding van de Miljoenennota en begroting vond plaats op Prinsjesdag. Dat was in afwijking van de ‘millioenenrede’ van het jaar daarvoor, die enkele dagen na Prinsjesdag werd uitgesproken. Hoewel dat niet vanzelfsprekend was en in afwijking van het gebruik bij andere wetsontwerpen, bleef een korte mondelinge aanbieding daarna gehandhaafd – tegenwoordig met een beschouwing van zo’n vijf minuten.

Fundamentele vernieuwing in twee opzichten

Eerst leek de wijziging slechts procedureel van aard, maar naderhand bleek er in twee opzichten sprake te zijn van een fundamentele vernieuwing. Terwijl de eerste Miljoenennota nog voornamelijk cijfermatige beschouwingen bevatte, zou de nota zich naderhand tot een beleidsstuk ontwikkelen, waarin ook uitvoerig op de begrotingspolitiek, het financieel-economische beleid in brede zin en de verantwoording zou worden ingegaan. De nota zou daarmee uitgroeien tot het belangrijkste beleidsstuk van de begrotingspolitiek en dat zou in de loop van de tijd ook bijdragen aan een drastische versterking van de coördinerende en toezichthoudende rol van de minister van Financiën.

In de tweede plaats was interessant dat de beleidsmatige inhoud van de eerste Miljoenennota weliswaar zeer beperkt was, maar dat de nota wel een passage bevatte waarmee minister De Meester een duidelijke begrotingsnorm introduceerde. Deze norm bepaalde dat, anders dan in de voorgaande periode, alleen voor investeringen geleend mocht worden die voldoende inkomsten opleverden voor de rente en aflossing van de lening.

Verder stond De Meester een zuinig begrotingsbeleid voor en wilde hij uiterst voorzichtig zijn met de aanvaarding van nieuwe staatstaken. Er kwam hierdoor in de twee volgende decennia een discussie op gang over de begrotingsnormering en het aanvaarden van nieuwe staatstaken. De gedachte dat de minister van Financiën de normering kon gebruiken als instrument voor de beheersing van de uitgaven vond steeds meer ingang.

Opmerkelijk is dat nu vanuit enkele politieke partijen en werkgeverskringen gepleit wordt voor een begrotingssystematiek die rekening houdt met het onderscheid tussen investeringen en consumptieve uitgaven. Daar tegenover concludeerde het laatste rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte dat een begrotingsregel waarbij voor investeringen geleend mag worden uitvoeringstechnisch niet werkbaar en daarom onwenselijk is.

Verdere raakpunten met de actualiteit

Gezien de actualiteit van het huidige minderheidskabinet is het ook interessant dat Theo de Meester niet alleen minister van Financiën was, maar dat hij ook een opmerkelijk minderheidskabinet (1905-1907) leidde, dat een ‘kabinet van kraakporselein’ werd genoemd. Het steunde namelijk op een zeer wankele parlementaire basis van 36 Kamerleden van Unie-liberalen en vrijzinnig-democraten op een totaal van 100. Na 2,5 jaar kwam er in december 1907 een einde aan het kabinet door de verwerping van de oorlogsbegroting van 1908. Het instabiele kabinet – dat ook nog een tussentijdse crisis had meegemaakt – had afgezien van de genoemde vernieuwingen van het begrotingsproces maar weinig tot stand gebracht.

Ook is het – alweer gezien de actualiteit – opmerkelijk dat De Meester evenals de huidige premier Dick Schoof een echte buitenstaander was. Het komt immers zelden voor dat een minister-president echt van buiten komt. Nadat vijf andere kandidaten hadden geweigerd, werd hij als beoogd minister van Financiën in augustus 1905 bereid gevonden ook als voorzitter van de ministerraad op te treden. De Meester was als vicepresident van de Raad voor Nederlands-Indië toevallig met verlof in Nederland. Geen enkel lid van de Tweede Kamer kende hem, uitgezonderd de sociaaldemocraat Jan Schaper die ooit als huisschilder het huis van De Meester had geschilderd.

Verschil in begrotingsaanpak

De aanpak van de publieke uitgaven is een essentieel onderdeel van de coördinerende rol van de minister van Financiën. In het verleden zijn de bewindslieden van Financiën heel verschillend omgegaan met de vraag hoe te bewaken dat het kabinet een doelmatig beleid voert. Vooral de legendarische ministers Piet Lieftinck en Jelle Zijlstra waren in dit opzicht twee uitersten. Lieftinck was tot in de details met de begroting bezig. Hij noemde het opstellen van een begroting niet alleen een kunst, maar vooral ook een worsteling. De begrotingsgesprekken met de andere ministers waren zo langdurig dat het verhaal ging dat de toenmalige minister van Defensie bij Financiën liet informeren of hij een veldbed mee moest nemen.

Zijlstra daarentegen had een geheel andere invalshoek. Als macro-econoom van professie had hij veel belangstelling voor de sociaaleconomische problematiek. Hij keek vooral naar het totaalcijfer van de begroting. Als dat in orde was, liet het hem verder koud hoe de verdeling over de specifieke uitgaven was. Aan hem wordt dan ook de uitspraak toegeschreven: “Al kopen ze er ook muizenvallen voor als ze maar binnen het vastgestelde kader blijven.” En hij introduceerde een nieuwe begrotingsfilosofie, waarin een meerjarig totaalkader voor de budgettaire ruimte een essentiële rol speelde. Hij hanteerde dat structurele begrotingsbeleid vooral om de overige ministers tegen elkaar uit te kunnen spelen en om zijn eigen positie als minister van Financiën te versterken. In hun memoires voerden beide oud-ministers nog een vinnige discussie over dit thema. Lieftinck verweet Zijlstra nogal fel dat deze bij de bewaking van de uitgaven te veel achterover had geleund. Zijlstra wees de kritiek even fel van de hand.

Na de verkiezingen zal de minister van Financiën in het nieuwe kabinet een eigen stijl en inhoudelijke aanpak moeten ontwikkelen om te bewaken dat er een doelmatig beleid wordt gevoerd. Na de stilstand van de afgelopen tijd wordt dat een loodzware taak, gezien de omvangrijke budgettaire problematiek waarmee een nieuw kabinet te maken krijgt als het de fundamentele problemen wil oplossen.

Dr. J.K.T. Postma was in verschillende functies werkzaam bij het ministerie van Financiën, onder meer als directeur-generaal van de Rijksbegroting.