De rijksdienst: Kleiner en beter

In mijn bijdrage van vorige maand heb ik laten zien wat de verkiezingsprogramma’s bevatten over de rijksdienst. Mijn conclusie: van de politiek moet de rijksdienst het niet hebben. De rijksdienst kan beter een eigen plan maken dat tijdens de formatie een rol kan spelen en terecht kan komen in het regeerakkoord. Ik heb aangekondigd dat ik wat suggesties zou doen voor zo’n plan. Welnu, bij deze.

De politiek wil een plan waarin de overheid zichtbaar kleiner wordt en beter presteert. Minder bureaucratie, minder regels, minder betutteling et cetera. Maar tegelijk ook: ‘empathie’ en ‘maatwerk’. De rijksdienst zelf wil een plan dat inspireert, dat recht doet aan de opgaven, waarin herkenbare prioriteiten worden gesteld en ingrepen eerlijk en snel worden uitgevoerd. Ook verlangt de rijksdienst dat de politiek zo nodig duidelijke besluiten neemt die afslanking of verbetering mogelijk maken, ook als dat politiek of beleidsmatig lastig is.

Ik noem wat elementen voor zo’n plan:

• 1. 

  De organisatie op hoofdlijnen. Een heldere organisatorische opzet als uitgangspunt. Twaalf ministeries, dat is voldoende. Hooguit één, maximaal twee ministers zonder portefeuille, want dat is geen bewezen succesformule. Vervolgens wat meer staatssecretarissen dan nu, teneinde het politieke domein te versterken. Wellicht daarbij een onderscheid tussen zware staatssecretarissen met grote, goed herkenbare beleidsopgaven en wat lichtere staatssecretarissen voor meer algemene ondersteuning en speciale opgaven. Dat werkt ook goed als kweekvijver voor politieke carrières.
• 2. 

  Een algemene efficiencykorting van – laten we zeggen – 5% die als ‘kaasschaaf’ over de hele rijksdienst gaat. In elke organisatie sluipt vet, dat krijg je er alleen maar uit via een generieke korting.
• 3. 

  Maak de beleidskernen van de ministeries fors kleiner. Die zijn geëxplodeerd door sinds 2017 met 66% te groeien naar 19.000 ambtenaren. Breng dat terug naar – om te beginnen – 15.000. Dan heeft de Haagse beleidskern de omvang die het in 2021 had. Nog steeds te groot, maar een stap in de goede richting. Beteugel ook de omvang van de beleidsdirecties: maximaal 50 medewerkers per directie werkt prima!
• 4. 

  Bekijk in het verlengde hiervan of de opzet van de beleidsadvisering eenvoudiger en efficiënter kan. Vraag de beleidsadviesraden zich vooral te richten op het tegengaan van verkokering en beleidsdrukte, vereenvoudigen van beleid, bevorderen van uitvoerbaarheid en het voorkomen van irreële verwachtingen.
• 5. 

  Dring de overhead drastisch terug. Die omvat volgens cijfers van BZK nu circa 50% van de capaciteit, zij het dat men dat niet kan preciseren – wat vaak kenmerk is van overhead! Een klassieke Overhead Value Analysis (OVA) kan hier wonderen doen. Alleen al door ernaar te kijken wordt het minder!
• 6. 

  Wees zeer terughoudend met het starten van programma’s en projecten, want die gaan vaak een eigen en ongecontroleerd leven leiden. Beperk het aantal projecten en programma’s en bewaak ze scherp. Het lijkt nu wel eens of er twee rijksorganisaties los van elkaar bestaan: de ‘gewone’ ministeries enerzijds en een kerstboom met projecten en programma’s anderzijds.
• 7. 

  Laat ook de inspecties niet ongemoeid. Die hebben soms een beetje heilige status, omdat toezicht zeer populair is. Maar toezicht is oneindig, en dat kan makkelijk leiden tot overdreven groei of onnodige bemoeienis. Concentreer het werk van de inspecties op handhaving en moderniseer het handhavingsinstrumentarium (bijvoorbeeld door betere sanctiemogelijkheden). ’Minder regels’ is trouwens een stuk effectiever dan ‘meer toezicht’.
• 8. 

  De uitvoering. Dat is het grootste deel van de rijksdienst en bovendien het deel waar de maatschappij het meeste mee te maken heeft. Ook die kan efficiënter, wat vaak vereist dat de politiek ingrijpende besluiten neemt (bijvoorbeeld het afschaffen van toeslagen of het vereenvoudigen van stelsels). Kijk gericht naar verhoging van de productiviteit. Omarm het mooie plan dat onlangs in het kader van de Staat van de Uitvoering is opgesteld. Geef de managers van uitvoeringsorganisaties de ruimte om de opgaven uit te voeren. Maar laat hen wel (in het openbaar) verantwoording afleggen. Idem de zelfstandige bestuursorganen.
• 9. 

  Reduceer drastisch de externe inhuur. Hanteer daarbij niet een percentage van de personeelsuitgave (een overigens niet al te heldere grondslag). Noem liever een concreet bedrag dat er af moet, laten we zeggen van €3,3 mld terug naar €1,6 mld. De minister van BZK suggereert dat de externe inhuur inmiddels stabiel is, zij het wel aanzienlijk boven de norm: 15,4% waar 10% is toegestaan. Dat is echter een beetje misleidend, want het basisbedrag is fors toegenomen – en dus ook de externe inhuur.
• 10. 

  Geef voor de afslanking twee dwingende doelen mee: in budget en in fte’s. Een zogenaamd dubbel slot. Als je alleen, zoals nu, let op het budget, raak je elke greep kwijt en heb je geen idee hoe de afslanking zich organisatorisch en qua personeel vertaalt.
• 11. 

  Verander de Algemene Bestuursdienst (ABD). Beperk de ABD tot de schalen 16 en hoger. Reorganiseer ook de Top Management Groep, door een onderscheid te maken tussen zware topmanagers (maximaal 20, de secretarissen-generaal (sg’s) en een paar directeuren-generaal (dg’s)) en wat minder zware topmanagers.
• 12. 

  Investeer in de kwaliteit van de rijksdienst volgens de lijnen van het zeer bruikbare WRR-rapport over kennis. Saneer de opleidingsbudgetten en beperk het aanbod tot opleidingen met aantoonbaar toegevoegde waarde.
• 13. 

  Stap af van het voornemen om een nullijn te hanteren voor de arbeidsvoorwaarden van het rijkspersoneel. Dat staat haaks op de principes van open arbeidsvoorwaardenoverleg, zoals dat sinds de harmonisatie van de ambtenarenstatus ook geldt voor ambtenaren. Schrap de vooraf ingeboekte bezuiniging. Neem wel op dat bij de afslanking gedwongen ontslagen worden vermeden.
• 14. 

  Herzie het beloningsstelsel, waarbij veel beter wordt ingespeeld op enerzijds de competenties en prestaties en anderzijds de arbeidsmarkt. Accepteer dat sommige ambtenaren meer verdienen dan een minister. Het salaris van een minister is namelijk louter politiek bepaald, bijna niemand weet hoe dat tot stand is gekomen. Het is in ieder geval niet bruikbaar als maatstaf in een professionele omgeving.
• 15. 

  Belast het College van sg’s met de uitwerking en uitvoering van het plan. Maar benoem daarbinnen een directorium onder leiding van de sg van AZ en verder als leden de sg’s van BZK en Financiën. Geef dat directorium de bevoegdheid om voor de hele apparaatszorg van het rijk dwingende maatregelen te nemen, ook over de inzet van personeel. Benoem verder een aparte sg voor de rijksdienst, die de dagelijkse voortgang bewaakt, de leiding heeft van de ABD en bewaker is van de kwaliteit. Die sg maakt ook deel uit van het directorium.

Een plan met deze 15 punten kan een geloofwaardige reactie zijn op de wensen die zowel politiek als ambtelijk bestaan, ook qua budgettaire opbrengst. Het is natuurlijk makkelijker gezegd dan gedaan, geschreven met de weldadige vrijblijvendheid van een columnist die zelf geen verantwoordelijkheid meer heeft. Maar het kan wel langs deze lijnen, mits politiek en ambtenarij elkaar vertrouwen. De ambtelijke dienst moet daarbij uitstralen dat zij de politiek kritisch maar loyaal zal ondersteunen. De politiek op haar beurt moet de ambtelijke dienst de ruimte geven en bereid zijn waar nodig pijnlijke beleidsbeslissingen te nemen. Als de ambtelijke dienst het initiatief neemt voor zo’n plan en dat tijdig tijdens de formatie ter tafel brengt, dan is dat beter voor de rijksdienst dan afwachten wat er nu weer uit de formatiekoker rolt. Ik ben benieuwd.

Roel Bekker was van 1998-2007 secretaris-generaal van VWS en van 2007-2010 secretaris-generaal Vernieuwing Rijksdienst. Van 2007-2014 was hij tevens bijzonder hoogleraar Arbeidsverhoudingen publieke sector aan de Universiteit van Leiden.