Een VOG voor De Mos: wanneer de VOG-screening geen redelijk doel meer dient

Terwijl de Haagse kiezer zijn ‘hart’ heeft gevolgd, speelde sinds de verkiezingszege van Richard de Mos de vraag of hij eigenlijk wel (opnieuw) tot wethouder kon worden benoemd. Zou zijn veroordeling wegens schending van het ambtsgeheim in de weg staan aan het verkrijgen van een voor wethouders verplichte Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG)? Om een VOG te krijgen mag géén sprake zijn van een delictverleden dat een risico voor de beoogde functie vormt. Vrijdag 24 april maakte De Mos bekend dat screeningsautoriteit Justis (uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van Justitie en Veiligheid) geen bezwaren zag in zijn wethouderschap. Welke belangen wogen het zwaarst en waarom gaf Justis een VOG af?

VOG-afgifte

Via verschillende maatregelen wordt geprobeerd het integer functioneren van decentrale bestuurders te bevorderen, maar de per 2023 ingevoerde VOG-plicht is een unicum. Dit omdat de VOG-eis uitmondt in een definitief oordeel over toelating tot of uitsluiting van het ambt, terwijl andere vormen van risicoanalyse meer ruimte laten middels bewustwording of beheersmaatregelen. Justis, verantwoordelijk voor de afgifte van VOGs, heeft zodoende een nieuwe rol als gatekeeper voor het college van B&W gekregen en dient zich te mengen in een lokaal-politiek proces waarbinnen de door de kiezers (direct) gekozen volksvertegenwoordigers hun uitvoerende bestuurders (indirect) kiezen.

Welke speelruimte heeft Justis bij het beslissen over VOG-afgifte, in het speelveld van ‘democratie, politiek en moraliteit’? De VOG-beoordeling vindt plaats op basis van de vraag of (eventuele) delicten in relatie staan tot de beoogde functie (de feit-functierelatie) en hoe ernstig het risico voor de samenleving is – afgemeten aan de recentheid, de hoeveelheid en de afdoening van de delicten. Kortweg wordt dus beoordeeld of het strafbare feit in relatie staat tot de beoogde functie en een zodanig risico voor de samenleving meebrengt dat dit weigering van de VOG rechtvaardigt. Wanneer een VOG vanuit departementale wens bij wet verplicht wordt gesteld, geldt vaak ook een verzwaard screeningsregime. Bij het screeningsprofiel ‘politiek ambtsdragers’, dat voor wethouders wordt gehanteerd, wordt bijvoorbeeld niet standaard vier, maar tien jaar teruggekeken in de justitiële documentatie en worden ‘zeer hoge eisen gesteld aan de betrouwbaarheid’, waaronder ‘strikte naleving van de wettelijke voorschriften’.

VOG-vragen in casus De Mos

Voordat de VOG kan worden afgegeven, worden kortweg vijf vragen beantwoord. Ten eerste, valt het delict binnen de terugkijktermijn? De feiten dateren uit 2018, de veroordeling in eerste aanleg uit 2023; beide vallen derhalve binnen de terug te kijken periode van 10 jaar. Ten tweede, is er sprake van een feit-functie relatie? Schending van ambtsgeheim is onomstotelijk functie-gerelateerd. Ten derde, is er sprake van een gering aantal delicten? Zover bekend slechts één. Ten vierde, is dit licht afgedaan? Hoewel een boete van 2.000 euro waarschijnlijk niet als licht wordt gezien, maakt het geheel voorwaardelijke karakter dit weer anders. Ten vijfde, is er sprake van voldoende tijdsverloop? Sinds de feiten uit 2018 is meer dan driekwart van de terugkijktermijn verlopen, waardoor gesproken kan worden van voldoende tijdsverloop. Aldus had Justis een genuanceerde afweging te maken, omdat het strafbare feit sterk functie-gerelateerd is en van wethouders strikte naleving van de wet wordt verlangd, terwijl tegelijkertijd het delict al 8 jaar geleden en (zover bekend) eenmalig plaatsvond en geheel voorwaardelijk is bestraft.

Belangrijk daarbij is dat de Raad van State in VOG-zaken een nieuwe lijn heeft ingezet waarin een stevigere evenredigheidstoets wordt vereist, onder andere door bijzondere omstandigheden te betrekken waardoor weigering onevenredig zou worden. Dat De Mos van forse aanklachten is vrijgesproken terwijl een geringer feit – zo je wilt als bijvangst – vanwege het grote corruptieonderzoek aan het licht kwam en bewezen werd, kan zo’n omstandigheid vormen. Hoewel Justis doorgaans terughoudend is om het oordeel van de strafrechter ‘over te doen’, is het wel van belang als deze zich heeft uitgesproken over risico’s in relatie tot de functie. Namelijk daar waar de strafrechter een beroepsverbod (of eis tot ontzetting uit het recht om een bestuurlijk ambt te bekleden – zoals in casus De Mos) heeft verworpen, zou Justis extra stevig moeten onderbouwen waarom de VOG (jaren later) alsnog wordt geweigerd ter bescherming van de samenleving.

Hoewel Justis een ruime beoordelingsvrijheid toekomt, ook bij de evenredigheidstoets, heeft Justis een eigen taak, verantwoordelijkheid en instrumentarium. De VOG-aanvraag van De Mos kon niet buiten behandeling blijven omdat ‘de democratie haar werk moet kunnen doen’. De VOG is bedoeld om werkgevers bij het aangaan van zakelijke contacten te informeren of het justitiële verleden (indien herhaald) in de weg staat aan een integere uitoefening van de functie. Door (een toenemend aantal) wettelijke VOG-plichten wordt deze doelstelling echter doorkruist, omdat hiermee zowel de jure als de facto het laatste woord (over of iemand de functie krijgt) bij Justis komt te liggen.

Risicoanalyse als alternatief

De VOG is echter niet bedoeld als enige maatstaf voor integriteit, zoals integriteit niet de enige maatstaf is voor geschiktheid en betrouwbaarheid van een kandidaat. Daar komt een heel (personeels)selectieproces bij kijken, zo is het ook met wethouders. Echter, door de VOG niet alleen verplicht te stellen maar deze ook tot formeel benoembaarheidsvereiste te maken, vormt deze niet langer een van de onderdelen van de bredere ‘risicoanalyse integriteit’, die wethouders (in de toekomst verplicht) ondergaan. De minister wilde hiermee voorkomen dat “een situatie van willekeur ontstaat, doordat … ten aanzien van vergelijkbare gevallen door de raad een andere afweging wordt gemaakt.”

Niettemin heeft Justis er niets aan in de weg gelegd dat het politieke primaat, de keuzevrijheid van de gemeenteraad, behouden bleef en werd met een VOG-weigering geen redelijk doel meer gediend. De uitkomst van de strafzaak van De Mos is publiekelijk bekend, en als er daarnaast geen sprake is van andere strafbare feiten, zal het voor een oordeel over zijn integriteit geen verschil maken als Justis de VOG had geweigerd. Nu ontstaat juist ruimte om met risicoanalyse te streven naar een hoger doel dan een ‘op wantrouwen gebaseerde reactie’ (zoals uitsluiting), namelijk bekwame kandidaten vragen rekenschap af te leggen en middels bewustwording, advisering en beheersmaatregelen te ondersteunen in het zo integer mogelijk te vervullen van hun bestuurstaak.

Elina van ‘t Zand is werkzaam als universitair docent Strafrecht en Criminologie aan de Universiteit Leiden.