Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

De grenzen van het Europese migratierecht

Peter Rodrigues is hoogleraar Immigratierecht aan de Universiteit Leiden en voorzitter van het Instituut voor Immigratierecht

Dit jaar heeft de komst van asielzoekers naar de Europese Unie via de Middellandse zee een ongekende omvang aangenomen (880.000 op 1 december 2015). Het mag geen verbazing wekken de opvang van deze asielzoekers voor aanzienlijke logistieke problemen zorgt. Daarbij is de vraag welke landen verantwoordelijk zijn voor de opvang.

Dublinverordening

In de Unie geldt de zogenoemde Dublinverordening die bepaalt dat asielzoekers moeten worden opgevangen in het eerste land van aankomst. Hiermee wordt voorkomen dat deze vreemdelingen opnieuw asiel in een ander land proberen aan te vragen of naar het land van hun voorkeur doorreizen. In dat geval kunnen ze worden teruggestuurd naar het eerste land van binnenkomst in de EU. De Dublinverordening dient vooral te voorkomen dat de meeste asielzoekers hun aanvraag in de rijke noordelijke Lidstaten doen. 

Door de enorme toename van de afgelopen jaren dienen als gevolg van deze regeling de zuidelijke Lidstaten zoals Spanje, Italië en met name Griekenland vrijwel de meeste asielzoekers te registreren en op te vangen. Er worden vingerafdrukken van de asielzoekers genomen en zo kan worden nagegaan in welk land zij het eerst zijn binnengekomen. Deze gegeven worden opgenomen in het databestand Eurodac. Het zijn de zuidelijke landen waar de asielzoekers letterlijk het eerst aan land komen, na veelal een hachelijke overtocht in gammele bootjes. De opvang van de asielzoekers moet voldoen aan de Europese normen van de Opvangrichtlijn, de Procedurerichtlijn en aan de minimumnormen van het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens.

Wederzijds vertrouwen

Het idee dat het Europese migratierecht tot harmonisatie zou leiden en dat het vreemdelingenrecht in de Lidstaten van de Unie hetzelfde beschermingsniveau zou bieden, blijkt niet bewaarheid. Er zijn grote verschillen tussen de Lidstaten. In 2011 heeft het Europese Hof voor de rechten van de Mens een uitspraak gedaan over de Griekse opvang van asielzoekers in de zaak M.S.S. Het Griekse asielbeleid voldeed niet aan de minimumnormen van een humanitaire opvang van de vreemdelingen. Er werd geen opvang geboden, geen leefgeld verstrekt en er was geen eerlijke asielprocedure toegankelijk. Het Europese Hof oordeelde dat onder die omstandigheden de andere Lidstaten geen vreemdelingen meer mochten terugsturen naar Griekenland als het eerste land van opvang. 

Deze conclusie heeft het Europese Hof afgelopen zomer nogmaals voor Griekenland herhaald. Op deze wijze is het wederzijdse vertrouwen geschonden dat Lidstaten mogen verwachten dat elke Lidstaat zich aan de minimumnormen houdt. Het heeft er toe tevens geleid dat er procedures zijn aangespannen met de vraag of landen zoals Hongarije, Malta en Italië zich (nog) wel aan deze minimumnormen houden. Het Dublinsysteem kraakt zodoende in haar voegen.  

Solidariteit en samenwerking

Doen de Grieken wel voldoende hun best? Volgens mij hebben de noordelijke Lidstaten veel te lang de komst van asielzoekers als een verdelingsprobleem gezien. Daarbij dachten deze landen met de Dublinverordening de binnenkomst van vreemdelingen te kunnen beperken. Er was onvoldoende solidariteit en bereidheid tot samenwerken op het moment dat de zuidelijke lidstaten met onevenredig hoge aantallen asielzoekers te maken kregen. Zo reageerde onze Minister-president naar aanleiding van de tragedie in 2013 met het verdrinken van 300 bootvluchtelingen bij het Italiaanse eiland Lampedusa dat de grote toename van asielzoekers geen aanleiding was een deel hiervan van Italië over te nemen (Joop.nl, 25 oktober 2013). 

Twee jaar later is die gemeenschappelijke verantwoordelijkheid wel benadrukt door de Europese Commissie. Deze commissie heeft een meer evenredige verdeling van asielzoekers  over de Lidstaten bepleit, maar de uitvoering van de overdracht van 160.000 asielzoekers uit Griekenland en Italië blijft vooralsnog aanzienlijk achter bij de afspraken. Samenwerken blijkt in de EU lastiger dan gedacht.    

Grenscontrole

Het meest recente voorstel van de Europese Commissie is om de Schengengrenscode aan te passen vanwege de migratiecrisis. De Schengenregels bieden burgers binnen het Schengengebied vrij reizen zonder grenscontroles. Eurocommissaris Frans Timmermans bepleit dat de buitengrenzen strenger gecontroleerd moeten worden en dat geldt zowel voor zogenoemde derdelanders als voor EU-onderdanen. 

Het Europese grensagentschap Frontex zal daartoe worden uitgebreid met 1.500 grenswachten uit de Lidstaten. Deze capaciteit kan worden ingezet in landen die zelf onvoldoende middelen voor grenscontrole tot hun beschikking hebben. Bijzonder is dat deze inzet ook geleverd kan worden indien een Lidstaat niet bereid of in staat is zelf haar buitengrenzen te controleren. Hiermee wordt de autonomie van het desbetreffende Lidstaat ernstig ingeperkt. Ook hier lijkt weer druk van de noordelijke lidstaten op de zuidelijke aanwezig. Wederzijds vertrouwen en solidariteit zijn nog steeds geen gemeengoed.

Het plan van een strengere bewaking van de buitengrenzen heeft consequenties voor de mensen die vluchten. De toegang tot de Europese Unie wordt moeilijker. Dat betekent gevaarlijkere sluiproutes, hogere tarieven van mensensmokkelaars en vermoedelijk meer slachtoffers. Het recht op bescherming tegen vervolging is een grondrecht: het asielrecht (artikel 18 van het EU Handvest van de grondrechten). Voorkomen moet worden dat asielzoekers het slachtoffer worden van gebrek aan solidariteit en samenwerking in de EU.   


Deze bijdrage verscheen in de Hofvijver van 21 december 2015.