Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

De man achter de Troon en de kabinetsformaties

Alexander van Kessel is onderzoeker bij het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis en coredacteur van Kabinetsformaties 1977-2012 (Boom Amsterdam 2012)

Het meest in het oog springende gevolg van de aanpassing van de formatieprocedure in 2012 was de sterk beperkte rol van de Koning. Als gevolg van de wijziging waren echter ook twee van diens drie vaste adviseurs geheel uit het proces weggeschreven; slechts de Tweede Kamervoorzitter heeft nog een procedurele inbreng. Voordien hadden beide Kamervoorzitters en de vicepresident van de Raad van State een vanzelfsprekende functie. Vooral de laatste speelde op de achtergrond steevast een belangrijke adviserende rol, die soms ook politieke effecten had.

Onderkoning

Op het netvlies staat nog het optreden van Tjeenk Willink (vicepresident 1997-2012) tijdens de formatie van 2010. Zijn functioneren als informateur leidde hier en daar tot kritiek, onder meer vanwege een ‘persoonlijke’ bijlage bij het eindverslag over zijn eerste informateurschap. Daarin schetste Tjeenk Willink de randvoorwaarden van onder meer (internationaal-)rechtstatelijke aard waaraan het nieuwe kabinet zou moeten voldoen. Die bijlage schoot bij Wilders in het verkeerde keelgat; maar ook anderen vroegen zich af of zo’n stuk wel tot zijn opdracht behoorde. Tjeenk Willink was echter niet de eerste ‘onderkoning’ die tijdens formaties in politiek vaarwater kwam.

Al eerder traden vicepresidenten als Beelaerts van Blokland (1933-1956) en Beel (1959-1972) op als ‘mannen achter de troon’, die de koninginnen Wilhelmina en Juliana bijstonden tijdens formaties. In de jaren zeventig ontstond het vaste gebruik dat na afloop van de consultaties van de fractievoorzitters de vicepresident, die eerder ook zijn eigen advies had uitgebracht, terugkeerde op het paleis. Gezamenlijk inventariseerde hij daar dan met de koningin de uitgebrachte raadgevingen, waarna het staatshoofd een (in)formateur aanwees. Zeker als de adviezen van de fractievoorzitters niet eenduidig waren of de formatie in een impasse verkeerde, kregen de besluiten onvermijdelijk een politiek karakter.

Op weg naar een tweede kabinet Den Uyl

Dat was onder meer het geval in 1977. Vanuit zijn CNV-achtergrond had vicepresident Ruppert (ARP) een sterke voorkeur voor centrumlinkse kabinetten; in 1973 was hij al een van de ingenieurs geweest van het kabinet-Den Uyl. Tijdens de formatie van 1977 bleef hij achter de schermen – vaak in samenspraak met CDA-vicefractievoorzitter Aantjes – ijveren voor een voortzetting van zo’n coalitie. Nadat begin september 1977 al twee pogingen van Den Uyl om tot een PvdA-CDA-D’66-kabinet te komen waren mislukt en de KVP’er Veringa was aangewezen als informateur om de formatie weer vlot te trekken, kreeg deze op aandringen van onder meer Ruppert Den Uyl naast zich.

Toen ruim een maand later de onderhandelingen tussen PvdA en CDA weer vastliepen, lag het voor de hand dat alternatieve coalities – met de VVD – in beeld kwamen. Vooral vanwege de geheime advisering van Ruppert kwam er – in strijd met de adviezen van de fractievoorzitters – toch weer een duo dat moest proberen het ‘tweede kabinet-Den Uyl’ in elkaar te timmeren (Vrolijk/Verdam). Zelfs in allerlaatste instantie, toen Van Agt en Wiegel er al uit waren, probeerde Ruppert een CDA-VVD-kabinet te verhinderen. Omdat een zevental CDA-fractieleden duidelijk had gemaakt een dergelijk kabinet slechts te zullen gedogen, wees Ruppert koningin Juliana erop dat de gebruikelijke parlementaire meerderheidssteun ontbrak. Overigens tevergeefs: het kabinet-Van Agt/Wiegel was onvermijdelijk geworden.

Politiek vaarwater

Ook Rupperts opvolger als vicepresident, de CDA’er Willem Scholten, bleef niet buiten politiek vaarwater. In 1982, nadat andermaal een poging om te komen tot een kabinet met PvdA en CDA was mislukt, waren de adviezen van de fractievoorzitters verdeeld. Koningin Beatrix besloot vervolgens in overleg met Scholten om hem zelf, haar voornaamste adviseur, te benoemen tot informateur. Hoewel van het besluit werd opgekeken, legde iedereen zich er bij neer. Scholten, eerder zelf minister in een CDA-VVD-kabinet (Van Agt/Wiegel), bouwde vervolgens daadkrachtig aan het eerste kabinet-Lubbers (eveneens CDA-VVD). Van een antipathie ten opzichte van de PvdA kon Scholten overigens niet worden beticht, aangezien hij in 1994, toen gaandeweg de formatie andermaal een impasse ontstond, met partijgenoot Deetman (voorzitter van de Tweede Kamer) een opdracht voor Wim Kok bepleitte. Als het aan Scholten had gelegen, was Kok toen zelfs meteen formateur geworden.

Met de procedurewijziging van 2012 lijkt de rol van de vicepresident van de Raad van State in het formatieproces uitgespeeld. Dat neemt niet weg dat het de Tweede Kamer of toekomstige informateurs natuurlijk geheel vrij staat om advies van de ‘onderkoning’ in te winnen; er is geen wet of regel die zich daartegen verzet. Omdat de formatie in zo’n geval waarschijnlijk – zie bovengenoemde casussen – in zwaar weer zal zijn gekomen, is het niet denkbeeldig dat de vicepresident dan een politieke rol gaat krijgen. De vraag is of dat wenselijk is.


Deze bijdrage verscheen in de Hofvijver van 31 oktober 2016.