De burgemeester als hoofdrolspeler in de lokale democratie

Burgemeester in verkiezingstijd

Op 18 maart kiezen inwoners in Nederland hun gemeentebestuur. Althans, zij kiezen hun volksvertegenwoordigers (gemeenteraadsleden), die moeten zorgen dat zo snel mogelijk daarna een nieuwe bestuurdersploeg aantreedt. De burgemeester hoort daar niet bij. Die wordt in ons land op voordracht van de gemeenteraad benoemd door de Kroon, voor een periode van zes jaar. Dat proces en benoemingsmoment staan geheel los van de gemeenteraadsverkiezingen.

De meeste Nederlanders weten dat zij de burgemeester niet rechtstreeks kunnen kiezen. Wat veel mensen niet weten, is dat de burgemeester in de meeste gemeenten nauwelijks een rol speelt in de coalitievorming. Hoewel soms omschreven als het ‘staatshoofd’ op lokaal niveau heeft de burgemeester nooit de formele positie gehad die de koning(in) op nationaal niveau tot 2012 in de kabinetsformatie had. Er zijn geen formele regels voor de coalitievorming op lokaal niveau en het aanzoeken van een (in)formateur. Hoofdrolspelers zijn meestal de lijsttrekkers van de nieuwgekozen fracties. Soms neemt de grootste fractie het initiatief, soms is er ook overleg met de hele raad of het presidium. Hier en daar hebben burgemeesters en griffiers enige vorm van betrokkenheid.¹⁾ Op twee momenten is er wel een formele rol voor de burgemeester. Aan het einde van het proces mag de burgemeester zijn opvattingen over het coalitieakkoord meegeven.²⁾ Belangrijk is ook dat de burgemeester toeziet op de integriteit en geschiktheid van kandidaat-wethouders. Maar verder staat de burgemeester bij de coalitievorming in principe aan de zijlijn. Hoe anders is dit bij onze zuiderburen: in Vlaanderen wordt de lijsttrekker van de grootste partij burgemeester, en deze drukt een zware stempel op het coalitieakkoord en de samenstelling van het college van burgemeester en wethouders (B&W).

Hoofdrolspeler met veel rollen en petten

De Nederlandse burgemeester is echter wel degelijk een hoofdrolspeler in de lokale democratie. Burgers herkennen dat ook, in die zin dat de burgemeester verreweg de meest bekende gemeentebestuurder is, zo weten we uit onderzoek.³⁾ De burgemeester heeft, als afzonderlijk en eenhoofdig bestuursorgaan, een eigen wettelijke positie en wettelijke taken en bevoegdheden (zoals op het gebied van openbare orde en veiligheid en crisisbeheersing). Daarnaast is hij zowel voorzitter van het college van B&W als voorzitter van de gemeenteraad. Daarmee zit de burgemeester in het hart van het gemeentebestuur.

Als we het takenpakket en functioneren van burgemeesters overzien, kunnen we maar liefst zeven belangrijke rollen onderscheiden. Naast het genoemde voorzitterschap van de gemeenteraad en van het college van B&W zijn dat de rol van burgervader/-moeder, procesbewaker, ambassadeur van de gemeente, hoeder van maatschappelijke veiligheid en openbare orde, en bestuurder-in-algemene-dienst (ofwel de burgemeester als ‘bezemwagen’, voor taken die anders blijven liggen in het lokaal bestuur).⁴⁾ Uit onderzoek naar het burgemeestersambt bleek dat op nationaal niveau een soortgelijke combinatie van ceremonieel staatshoofd, Kamervoorzitter, regeringsvoorzitter en minister van veiligheid ondenkbaar zou zijn.⁵⁾

In 2021 deed ik samen met collega’s een vervolgonderzoek naar het burgemeestersambt, dat leidde tot een rapport met als titel ‘Teveel van het goede?’.⁶⁾ We stelden vast dat het burgemeestersambt steeds meer onder druk is komen te staan door diverse maatschappelijke, politieke en bestuurlijke ontwikkelingen. Het betreft dan onder meer de uitbreiding van het gemeentelijk takenpakket, de financiële druk op gemeenten, de complexe (regionale) bestuurlijke context, maatschappelijke polarisatie, politieke fragmentatie, de toename van nieuwe partijen en onervaren wethouders, meer aandacht voor openbare orde en veiligheid, de ‘verveiliging’ van veel gemeentelijk beleid en de gegroeide aandacht voor integriteit en integriteitskwesties.

Spanningen burgemeestersambt

Die druk op het ambt heeft ertoe geleid dat er spanningen zijn ontstaan binnen het ambt en tussen de verschillende rollen die de burgemeester dient te vervullen.

Allereerst zijn er praktische spanningen: de meeste burgemeestersrollen zijn steeds meer inzet en aandacht gaan vragen, waardoor het moeilijker wordt om ze allemaal binnen de beperkt beschikbare tijd adequaat te blijven vervullen.

Er zijn ook positionele spanningen in het ambt geslopen. De positie van burgemeesters in het lokale politieke krachtenveld verhoudt zich niet altijd even goed met de rollen die zij dienen te spelen. Als hoeder van openbare orde en veiligheid moeten zij bijvoorbeeld soms streng handhaven, terwijl zij als burgervader of burgermoeder juist een luisterend oor moeten bieden. Het lijkt erop dat burgers ook zien dat dit soms wringt. Ons onderzoek laat zien dat zij vinden dat burgemeesters wat te vaak inhoudelijke standpunten innemen en anderzijds juist minder dan gewenst de verbindende rol spelen van bestuurder die luistert naar inwoners en rekening houdt met alle belangen.⁷⁾

De meest interessante spanningen in mijn ogen zijn echter van meer principiële aard. Vooral het beginsel van machtenspreiding (checks and balances) komt hier in het geding. De gemeenteraad, die nadrukkelijk een controlerende rol heeft ten opzichte van het college en de ambtelijke organisatie, heeft een voorzitter die als collegevoorzitter (mede)verantwoordelijk is voor het collegebeleid. Dat maakt het lastig om effectief tegenwicht te bieden, zeker op momenten dat het erom spant en zeker als de raad zwak en verdeeld is. Met name oppositieraadsleden lijken hier last van te hebben, wat op zich niet verbaast.⁸⁾ Principiële spanningen ontstaan ook als burgemeesters de integriteit van raadsleden en wethouders moeten bewaken, terwijl ze afhankelijk zijn van gemeenteraden voor hun (her)benoeming, en van de wethouders als hun directe collega’s.

De kern van het probleem is dat het burgemeestersambt steeds meer is gepolitiseerd.⁹⁾ Dat is het gevolg van de combinatie van een aantal factoren: het verzwaarde takenpakket op het gebied van openbare orde en veiligheid, het grotere gewicht van het collegevoorzitterschap, de toegenomen polarisatie in samenleving en politiek én de veranderde aanstellingswijze (waarbij de gemeenteraad feitelijk de burgemeester kiest en herbenoemt). Burgemeesters zijn hierdoor steeds meer onderdeel geworden van de lokale politiek, vaak tegen wil en dank.

Er zijn verschillende oplossingsrichtingen voor de geconstateerde spanningen. Fundamentele oplossingen zijn ingrepen in het takenpakket van burgemeesters, of in de aanstellingswijze. In praktische zin is betere ondersteuning van burgemeesters echt noodzakelijk. Engels (2025) ziet voor de toegenomen politisering van het ambt oplossingen in onder meer betere selectie van burgemeesters op politiek-bestuurlijke vaardigheden en het vergroten van begrip en respect van lokale politici voor het belang van de neutrale positie van de burgemeester.¹⁰⁾ Zelf zou ik daarnaast willen pleiten voor een serieus en goed voorbereid bestuurlijk experiment in enkele gemeenten met een door de raad uit zijn eigen midden gekozen voorzitter, en de burgemeester die rol dus te ontnemen. Hoe dat zou verlopen, weten we niet. Ongetwijfeld haalt het van alles overhoop, maar waarom proberen we dat niet uit?

Klaartje Peters is bijzonder hoogleraar lokaal en regionaal bestuur aan de Universiteit Maastricht

• 1) 

  Smithuis, J., H. van Wersch & J. Van den Berg (2019). Van campagne tot compromis. Collegevorming in Nederlandse gemeenten 2010-2018. Amsterdam: Uitgeverij Boom.
• 2) 

  Op grond van artikel 35 lid 2 Gemeentewet.
• 3) 

  Boogers, M., K. Peters, H. Vollaard, B. Denters &

G. Boogaard (2021). Teveel van het goede? De staat van het burgemeestersambt anno 2020. Universiteit Twente.

• 4) 

  Boogers, M., K. Peters, H. Vollaard, B. Denters &

G. Boogaard (2021). Teveel van het goede? De staat van het burgemeestersambt anno 2020. Universiteit Twente.

• 5) 

  Karsten, N., L. Schaap, F. Hendriks, S. van Zuydam & G-J. Leenknegt (2014). Majesteitelijk en magistratelijk: de Nederlandse burgemeester en de staat van het ambt. Tilburg: DEMOS.
• 6) 

  Boogers, M., K. Peters, H. Vollaard, B. Denters & G. Boogaard (2021). Teveel van het goede? De staat van het burgemeestersambt anno 2020. Universiteit Twente.
• 7) 

  Boogers, M., K. Peters, H. Vollaard, B. Denters & G. Boogaard (2021). Teveel van het goede? De staat van het burgemeestersambt anno 2020. Universiteit Twente.
• 8) 

  Basismonitor Politieke Ambtsdragers (2024), pp. 37-38.
• 9) 

  Zie ook: Engels (2025).
• 10) 

  Engels (2025).