Eén restzetel is geen restzetel?

Wederom laten de gemeenteraadsverkiezingen het bekende beeld van enorme versplintering zien. De gemeenteraden van Utrecht en Maastricht tellen maar liefst zestien fracties. Deze fragmentatie maakt besturen op lokaal niveau ingewikkeld. Het belemmert de gemeenteraad in het uitvoeren van zijn taken als hoogste orgaan van de gemeente. Een wetsvoorstel over de restzetelverdeling kan een deel van de oplossing bieden, maar ligt al een paar jaar op de plank. In de meerderheid van de grote gemeenten had deze wet namelijk tot minder fragmentatie geleid. Taak voor de landelijke politiek om hier vóór de volgende gemeenteraadsverkiezingen iets mee te doen.

Versplintering nog erger op lokaal niveau

Versplintering is op iedere bestuurslaag waarneembaar in Nederland. Op nationaal niveau is het politieke landschap zeer gefragmenteerd: de Tweede Kamer telt momenteel zeventien fracties. Vergeleken met de gemeenteraden valt de hoeveelheid fracties in de Tweede Kamer eigenlijk best mee. Een combinatie van het gebrek aan een kiesdrempel en veel afsplitsingen zorgt voor enorme fragmentatie, vooral in de grotere gemeenten.

Zo telden de gemeenteraden van Haarlem en Utrecht aan het einde van afgelopen raadsperiode óók zeventien fracties. Het verschil is dat er 150 Tweede Kamerleden zijn, terwijl deze grotere raden respectievelijk uit 39 en 45 leden bestaan. Omdat er minder zetels te verdelen zijn is het politieke landschap op lokaal niveau nog meer gefragmenteerd. Het wemelt vooral ‘aan de onderkant’ met veel eenpersoonsfracties, wat in gemeenteraden, gezien hun beperkte omvang, hinderlijker is.

Diverse problemen door fragmentatie

Deze fragmentatie komt de bestuurbaarheid van de gemeente niet ten goede. Dat het coalitievorming beïnvloedt is vanzelfsprekend. Een college vormen met de steun van een meerderheid van de raad wordt moeilijker naarmate er meer partijen in die raad zitten. En een coalitie met vier, vijf of nog meer partijen is niet altijd even daadkrachtig.

Voor de raadsleden zelf is een versplinterde raad ook ingewikkeld. Veel raadsleden vertrokken afgelopen periode vroegtijdig uit de lokale politiek, vaak met de reden dat het raadswerk slecht te combineren is met hun baan of gezinsleven. Versplintering kan hieraan bijdragen. Hoe meer partijen vertegenwoordigd zijn in een raad, hoe kleiner de gemiddelde fractiegrootte. Kleinere fracties moeten dezelfde werklast verdelen over minder mensen, wat lastig is voor een parttimefunctie. Dat tast het vermogen van de raad om de uitvoering van beleid te controleren aan. Zeker bij complexe dossiers, die er door decentralisatie veelal zijn bijgekomen, is capaciteit nodig voor raadsleden om zich te verdiepen in de materie. Daarnaast wordt het uitzetten van beleid ook geremd. Het vinden van draagvlak voor moties is ingewikkelder met een veelvoud aan partijen, laat staan als de raad met een initiatiefvoorstel zou willen komen.

Voor de kiezer kan de versplintering eveneens onwenselijk zijn. Waar de raad het college controleert, is het aan de kiezer om op zijn beurt de volksvertegenwoordigers te controleren. Op de hoogte blijven van de lokale politiek wordt echter lastig wanneer er veel partijen in de raad zitten. Niet-stemmers geven aan dat ze niet zeker zijn welke partij zij moeten kiezen. Meer opties maken de keuze niet altijd makkelijker.

Wetsvoorstel: kiesdrempel ter hoogte van de kiesdeler

Om een zetel te bemachtigen in de Tweede Kamer dient een kieslijst minimaal 1/150ste van de uitgebrachte stemmen te behalen (een ‘volle zetel’). Dit komt neer op een kiesdrempel van 0,67%. Bij de gemeenteraadsverkiezingen voor grotere gemeenten geldt er geen kiesdrempel.1 Daar kunnen partijen die geen volle zetel behalen toch verkozen worden. Dit komt omdat zij in aanmerking komen voor een restzetel.

In een evaluatiebrief van de gemeenteraadsverkiezingen van vier jaar geleden uitte de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken, Hanke Bruins Slot, zorgen over de toenemende fragmentatie in de gemeenteraden. Uit de evaluatie bleek dat er 89 partijen (in 75 gemeenten) een restzetel hadden bemachtigd zonder de kiesdeler te behalen. Zeker in de grote steden kwam dit vaker voor. In Maastricht kwamen destijds vijf fracties met een restzetel de raad in, drie in Haarlem en twee in Utrecht.

De opvolger van Bruins Slot, Judith Uitermark, heeft daarop het wetsvoorstel van de ‘Wet aanscherping vereisten toewijzing restzetels’ ingediend. Kortgezegd houdt dat voorstel in dat partijen minimaal de kiesdeler dienen te behalen (een ‘volle’ zetel) om in aanmerking te komen voor een restzetel. In de praktijk betekent dit een kiesdrempel ter hoogte van de kiesdeler, dus variabel op basis van het aantal zetels in de desbetreffende gemeenteraad. Voor de grootste gemeenteraden van 45 zetels betekent dit een kiesdrempel van 2,2%.

Er is nog weinig progressie gemaakt wat betreft het wetsvoorstel, mede omdat het controversieel werd verklaard na de val van het kabinet-Schoof. Hoewel het wetsvoorstel nog wel een aanpassing kan gebruiken, lieten de afgelopen gemeenteraadsverkiezingen weer zien waarom een dergelijke kiesdrempel wenselijk is.

Effect van de wetgeving

Om de invloed van deze maatregel vast te stellen, heb ik gekeken naar de uitslagen van de 32 gemeenten met meer dan 100.000 inwoners. In 18 van deze gemeenten kregen een of meerdere partijen die geen ‘volle zetel’ behaalden wel een restzetel toegewezen. Als de voorgestelde wet al gold voor deze gemeenteraadsverkiezingen, dan waren die fracties niet in de raad gekomen. In Utrecht en Den Haag had dit vier fracties gescheeld.

Onderstaande grafieken tonen aan wat het verschil in aantal fracties was geweest met een kiesdrempel ter hoogte van de kiesdeler ten opzichte van het aantal fracties nu.

Een paar dingen vallen op. Ten eerste waren er, vergeleken met 2022, bij deze verkiezingen meer gemeenten waar restzetels zijn toebedeeld aan partijen zonder ‘volle zetel’. Deze data is onvoldoende om te concluderen of er sprake is van een stijgende lijn, maar het is niet ondenkbaar dat zonder wetswijziging deze trend zich over vier jaar doorzet. Ten tweede, het zou in de meeste gemeenten slechts een zetel schelen, maar er zijn ook uitschieters als Maastricht en Haarlem bij de verkiezingen van 2022 en Den Haag en Utrecht bij de verkiezingen van 2026. Ten derde, bij de meest versplinterde uitslagen – waar er vijftien of zestien partijen zetels behaalden – zou deze wet iedere keer een verschil maken.

Het wetsvoorstel is niet dé oplossing voor alle problemen waar het lokaal bestuur tegenaan loopt, maar het is een belangrijke eerste waarborg tegen de verdere versplintering op lokaal niveau. Dat laat onverlet dat er tegelijkertijd moet worden gekeken naar andere ondersteunende maatregelen. Het is nu aan de wetgever om hiervan voortvarend werk te maken; voor je het weet is het 2030.

Nora Vissers werkt als docent-promovenda bij de capgroep Publiekrecht, Universiteit Maastricht. Haar onderzoek betreft de rol van de EU om democratie te waarborgen binnen de lidstaten.