Sociale Grondrechten (helemaal)

(1) is er een verbod op verslechtering?

In twee afleveringen aandacht voor sociale grondrechten in de economische crisis. In de eerste aflevering de gedachte dat sociale grondrechten bescherming tegen afbraak en verslechtering kunnen bieden. In de tweede aflevering aandacht voor de impact van nieuwe EU en EMU afspraken voor sociale grondrechten.

Het algemene idée achter de opname van de sociale grondrechten in de grondwet van 1983 was dat daarmee een bescherming zou kunnen worden geboden tegen verslechtering en achteruitgang in sociale grondrechten beschermingsniveau. Dit perspectief heeft als juridisch argument in rechtspraak geen rol gespeeld. Ook heeft het bij wetgeving als zodanig minder houvast geboden/kunnen bieden om niet over te gaan tot herzieningen van sociale zekerheid, pensioen, zorg, eigen bijdragen en dergelijke.

Het is uiteraard ook lastig, hoe ogenschijnlijk eenvoudig dit criterium van de niet-verslechtering ook lijkt te zijn. Hoe definiëren we verslechtering bij voorbeeld? Is het een absoluut concept? Of moeten/mogen we het verbinden aan (een percentage van) het bruto binnenlands product? Dat maakt uiteraard nogal verschil uit. In het laatste geval kan bij een economische krimp ook aan budgetten en voorzieningen voor sociale rechten navenant worden getornd.

Is de bescherming tegen achteruitgang een individueel perspectief, of moeten we het bezien vanuit het algemene budgettaire perspectief. In het eerste geval mogen individuen er niet op achteruitgaan, in het tweede gaat het er om dat in algemene zin voorzieningen overeind blijven.

Is een stijging van eigen bijdragen, of van collegelden, of van eigen risico’s een schending van sociale grondrechten, ook als bij voorbeeld het gemiddelde besteedbare inkomen is gestegen? En in algemene zin het welvaartsniveau omhoog is gegaan?

Is een verhoging van de pensioenleeftijd naar 66, of 67 of 70 een verslechtering van sociale voorzieningen, of juist een verbetering vanwege het langer deelnemen aan de arbeidsmarkt. En mogelijk met een navenante daling van pensioenpremies zodat er tijdens dat werkzame leven meer besteedbaar inkomen is, of althans een kleinere daling? Of is er sprake van een verslechtering omdat men daarmee korter van het pensioen kan genieten; of was er al een verbetering ten opzichte van de jaren dat de pensioenleeftijd van 65 was ingevoerd en de huidige mens gemiddeld ondanks een verhoging veel langer van pensioen zal kunnen genieten dan destijds?

Zijn lagere lonen toegestaan, of zelfs noodzakelijk als dat kan en zal leiden tot minder werkelozen, door een economische groei resp. de mogelijkheid voor bedrijven om meer mensen in dienst te hebben (voor misschien hetzelfde werk en met minder werkdruk...)?

Vragen en nog eens vragen; in ieder geval niet echt vragen om rechters via het verbod van verslechtering te vragen om in te grijpen en bestaande voorzieningen instand te houden. Het begrip verslechtering is, behoudens in evidente en exceptionele gevallen, niet echt een rechtens hanteerbaar begrip.

Een oplossing zou kunnen zijn om gedetailleerde en ‘harde’ regels te formuleren die door individuen als rechten kunnen worden ingeroepen ter bescherming door de rechter. Maar wie wil momenteel in tijden van begrotingstekort, staatsschuld, krimpende economie, economische en financiële crisis en euro crisis, wetgeving maken of uitbreiden waardoor er meer rechten worden verankerd en financiële oplossingen worden ge-immobiliseerd? Of die leiden tot een groter aandeel van de staat in het BBP? Het tegendeel lijkt dan ook te gaan gebeuren. De plannen in het regeerakkoord om de AWBZ om te vormen tot een nieuwe landelijke voorziening en de verantwoordelijkheid van de gemeenten voor de activiteiten op het gebeid van ondersteuning, begeleiding en verzorging, waarbij er letterlijk staat dat de aanspraken worden beperkt, laten dat zien. Dat past in de EU ontwikkelingen om harde regels te formuleren voor de vaststelling van de budgettaire ruimte, waardoor de discretie van staten om begrotingen te stellen wordt verkleind, evenals de mogelijkheid ruimhartig sociale rechten te erkennen. Dat laatste staat haaks op de nadruk op begrotingsevenwicht en vermindering van schuld. Exit sociale rechten; intro: budgettair evenwicht en voorzieningen.

Sociale grondrechten in de economische crisis

(2) De EU context

In de vorige aflevering besprak ik de mate waarin sociale grondrechten bescherming kunnen bieden tegen verslechtering. In deze tweede aflevering komt de impact van EU en EMU regelgeving en andere Europese verdragen op de nationale rol van sociale grondrechtenen rechters aan de orde.

Er is een recente uitspraak van het Comité dat toeziet op de naleving van het European Social Charter en dat oordeelde in een zaak tegen Griekenland over de verslechtering van ontslagbescherming van groepen werknemers dat het niet goed is om pro-cyclisch te bezuinigen en andere sociale verslechteringen door te voeren. Zou dat nu ook iets kunnen zijn dat rechters als criterium zouden (kunnen) invoeren en hanteren wanneer ze geroepen worden sociale (grond)rechten te beschermen? Het zou ze in ieder geval in een discussie brengen met het nationale parlement, de regering, maar ook met internationale actoren en tezichthouders, zoals de Troika, Eurocommissaris Ollie Rehn, en kunnen conflicteren met Europese budgettaire targets en opgelegde/afgesproken begrotingspolitiek. Wat is de bewegingsruimte voor Griekenland om mee te gaan met het European Social Rights Committee in dit verband, als het land aan een financiëel infuus ligt en op straffe van een faillissement de eisen van de internationale financiers opvolgt?

Het verdrag “on Stability, Coordination and Governance in the EMU (TSCG)”, en de nadruk daarin op inspanningen om te komen tot een begrotingsevenwicht wijzen ook in een andere richting. In het bijzonder in de situatie waarin natonale regeringen en de EU alle opties onderzoeken om de markten en de Euro te stabiliseren, enwaarin er na verkiezingen in Griekenland (twee maal zelfs), Frankrijk (president en Nationale Assemblee), Spanje en Nederland regeringen tot stand zijngekomen met een specifiek kiezersmandaat, te weten om de begrotingen op orde te brengen en de landen en de Euro uit de crisis te helpen. En dan gaat het primair om financiële en budgettaire criteria en de wens om te gaan voldoen aan de criteria als neergelegd in het six pack en het TSCG!.

Ingevolge de inmiddels vastgelegde EU en EMU plannen en verdragen zullen er tussen staten en Commissie (en Raad) gesprekken plaatsvinden over de mate waarin staten voldoen aan de vastgestelde criteria en over maatregelen die in dat verband nodzakelijk zijn. Hoe kan die systematiek ruimte geven aan (nationale) rechters om met een beroep op sociale grondrechten te interveniëren? Deze vraag is relevant en zal niet gemakkelijk positief beantwoord kunnen gaan worden omdat immers het TSCG de 25 verdragsluitende staten de allers overheersende verplichtingen oplegt om te werken naar een begrotingsevenwicht en een maximum van 60% staatsschuld. En daar blijft het niet bij: de Commissie ziet er op toe en kan aanwijzingen geven hoe die doelstellingen te verwezenlijken, met uiteindelijk een rol voor het Hof van Justitie.

Deze mechanismes lijken de nationale rechters hun bevoegdheden (als ze die al hadden naar nationaal recht) te ontnemen om de sociale grondrechten maat aan te leggen. Uiteindelijk gaat het namelijk om de naleving van Europeesrechtelijke verplichtingen en is het Hof van Justitie aan zet.

Of de rol van het Hof van Justitie een grote kan zijn valt overigens ook te betwijfelen. Het TSCG legt betrekkelijk strakke criteria aan die weinig ruimte lijken te laten voor afweging met andere belangen en beginselen. Ruimte om het Handvest voor Fundamentele Rechten te betrekken in een afwegingskader wordt door het TSCG niet echt gegeven. Echter, het is onmiskenbaar dat het TSCG dient te voldoen aan TEU, TFEU en het Handvest. Maar wat daarvan dan ook zij, door de waargenomen Europeanizering van voorheen nationale begrotingspolitiek worden nationale rechters minder relevant en zal het afwegingskader uiteindelijk door het Hof van Justitie dienen te worden vastgesteld en geinterpreteerd.

In de eerste aflevering schreef ik:

Exit sociale rechten; intro: budgettair evenwicht en voorzieningen. Daaraan kan nu worden toegevoegd: exit nationale begrotingspolitiek en exit rol van de nationale rechter bij de bewaking van sociale grondrechten. Intro: de norm van begrotingsevenwicht en <60% staatsschuld en bewaking door Commissie en Hof van Justitie.