Europese takenlijst zal de EU niet in toom houden

Door de toespraak van David Cameron is ook in Nederland de discussie losgebarsten over wat de Europese Unie wel en niet moet doen. Dit heeft geleid tot het idee een ‘Europese takenlijst’ op te stellen, waarin duidelijk wordt vastgelegd over welke onderwerpen de EU wel (en niet) wat te zeggen heeft.

In eerste instantie werd dit idee naar voren gebracht door VVD-fractievoorzitter Halbe Zijlstra en zijn EU-specialist Mark Verheijen. Later mengde Sybrand van Haersma Buma zich in de discussie met zijn lijst van onderwerpen waar de EU vanaf moest blijven. Het kabinet heeft laten weten te werken aan een ‘subsidiariteitslijst’ met taken die door de EU en taken die door lidstaten uitgevoerd zouden moeten worden.

Het opvallende aan deze discussie is dat dit, op papier althans, allemaal allang is geregeld, maar dat dit niet heeft kunnen verhinderen dat de EU allerlei nieuwe taken naar zich toe heeft getrokken.

Om te beginnen bevatten de Europese verdragen het ‘subsidiariteitsbeginsel’, dat erop neer komt dat een onderwerp alleen op het Europese niveau geregeld mag worden als het op een lager niveau niet effectief kan worden aangepakt. In de praktijk betekent dit dat een onderwerp grensoverschrijdend moet zijn.

Hoewel dit beginsel al sinds 1993 als algemeen uitgangspunt in de EU-verdragen is opgenomen, heeft het in de praktijk maar een beperkte invloed gehad op wat de EU wel en niet doet. De belangrijkste reden hiervoor is dat het beginsel op papier een stuk helderder is dan in de praktijk. Immers, hoe grensoverschrijdend moet een onderwerp zijn voordat het niet meer effectief op nationaal niveau geregeld kan worden?

Moet het volledig grensoverschrijdend zijn of ‘overwegend’ (wat dat ook moge betekenen)? Of is het al voldoende als een probleem enig grensoverschrijdend aspect heeft? Uiteindelijk zegt het subsidiariteitsbeginsel daar niets over en is dit vooral een politieke afweging.

Ook een Europese takenlijst bestaat al. De EU-verdragen bevatten immers al een overzicht van onderwerpen die tot de exclusieve bevoegdheid van de EU behoren, onderwerpen die worden gedeeld tussen EU en lidstaten en onderwerpen waarop de EU (slechts) een aanvullende bevoegdheid heeft. De betekenis daarvan voor het inperken van de EU is echter ook beperkt gebleken.

De reden daarvoor is dat veel regelgeving onder verschillende noemers kan worden geplaatst, zodat het gemakkelijk is een bevoegdheid te vinden voor de meest uiteenlopende onderwerpen. Met name de interne markt, die volgens alle Nederlandse politici in ieder geval tot de EU-bevoegdheden moet behoren, leent zich erg goed voor flexibele toepassing.

De waarschuwingen op pakjes sigaretten, bijvoorbeeld, die door VVD-er Verheijen werden genoemd als voorbeeld van overbodige Europese regelzucht, zijn direct gebaseerd op de interne markt. Sigaretten worden immers door de hele EU verhandeld, zodat een uniforme regeling de handelsbarrières voor fabrikanten vermindert.

De mogelijkheden worden nog ruimer als je stelt dat een interne markt ook inhoudt dat er geen kostenverschillen tussen landen mogen bestaan om ‘oneerlijke concurrentie’ tegen te gaan, een breed geaccepteerde gedachtegang binnen de EU (en bij veel Nederlandse politici). Deze redenering opent de deur naar regelgeving op vrijwel elk denkbare terrein.

Immers, bijna elk verschil in regelgeving tussen lidstaten leidt tot een verschil in productiekosten. Dan is het bijvoorbeeld ook logisch dat er Europese normen zijn voor de lengte van het zwangerschapsverlof – terwijl zowel Buma als Verheijen daar nu juist tegen ageren.

Sterker nog, dit is een sterk argument voor Europese belastingen en sociale zekerheid, want deze twee posten zorgen pas echt voor grote kostenverschillen tussen lidstaten. Het mag dan ook niet verbazen dat het argument van ‘eerlijke concurrentie’ door allerlei belangengroepen is en wordt aangegrepen om te pleiten voor Europese regelgeving.

Dit soort open en overlappende categorieën zijn bijna niet te voorkomen wanneer een lijst met Europese taken wordt opgesteld. Dit is ook de ervaring in federale staten, die over het algemeen een takenlijst in hun grondwet hebben staan. Zo doet de Amerikaanse federale overheid veel meer dan op het eerste gezicht logisch lijkt op basis van de formele taakverdeling in de Amerikaanse grondwet.

Ook hier is de clausule die de federale overheid de bevoegdheid geeft de handel tussen staten te reguleren (de zogenaamde ‘interstate commerce clause’) vaak gebruikt om zaken op federaal niveau te regelen, tot aan Obama’s verplichte ziektekostenverzekering toe.

Om deze redenen is het niet waarschijnlijk dat een nieuwe Europese takenlijst veel verschil gaat maken, zelfs als het lukt politieke overeenstemming te vinden over wat er dan op die lijst moet komen te staan.

Veel effectiever is het om individuele lidstaten een grotere stem te geven in de besluitvorming over nieuwe EU-wetgeving, bijvoorbeeld door vaker unanimiteit tussen lidstaten te eisen of de nationale parlementen meer mogelijkheden te geven Europese voorstellen tegen te houden. In dat geval is de kans kleiner dat Nederland onwelgevallige voorstellen het halen.

Aan deze oplossing zit echter wel een prijs. Hoe moeilijker het voor de EU wordt om nieuwe wetgeving aan te nemen, hoe moeilijker het ook wordt om het over zaken eens te worden die Nederland wel op Europees niveau geregeld wil zien. Lidstaten met lage milieunormen zullen bijvoorbeeld niet geneigd zijn in te stemmen met strenge Europese milieunormen waar Nederland aan hecht, terwijl Cameron in zijn speech aangaf af te willen van het Europees arrestatiebevel – nu net een Europese regeling waar de Nederlandse politiek wel achter staat.

Het is daarom kiezen of delen: als we willen dat de EU effectief beslissingen kan nemen over onderwerpen die ons na aan het hart liggen, dan is het onvermijdelijk dat er ook wetgeving op EU-niveau zal worden aangenomen waar we niet blij mee zijn. Als we die prijs te hoog vinden en het moeilijker maken voor de EU om nieuwe taken op te pakken, dan zullen ook veel zaken sneuvelen waar Nederland wel aan hecht.