Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

De omslachtigheid van Grondwetsherzieningen

maandag 27 mei 2019, 13:00, analyse van mr. Careljan Rotteveel Mansveld

De combinatie van tweede lezing met het tweederde meerderheidsvereiste bestempelt Grondwetswijzigingen als een (te) zware procedure. De tweede lezing voldoet niet (meer) om kiezers te raadplegen. En omdat nagenoeg alle grondwetsvoorstellen die werden aangenomen in eerste lezing al een tweederde meerderheid haalden, kan de tweede lezing worden vervangen door een consultatief referendum.

Grondwetsherzieningen hebben een lange weg te gaan. Nadat een voorstel is ingediend, het overwegingsvoorstel, en dat met een gewone meerderheid door beide Kamers is aangenomen, wordt de Tweede Kamer ontbonden. Na de ontbinding en nieuwe Tweede Kamerverkiezingen wordt het voorstel opnieuw ingediend – de tweede lezing - en is in beide Kamers een tweederde meerderheid vereist.

Sinds 1948 vindt een Kamerontbinding slechts plaats in combinatie met reguliere verkiezingen (of verkiezingen na de val van een kabinet). Dat betekent dat zo’n voorstel vaak jaren moet wachten op een tweede lezing. Neem bijvoorbeeld de modernisering van het briefgeheim van artikel 13: dat werd in eerste lezing in de Eerste Kamer op 11 juli 2017 aangenomen, net nadat er op 17 maart Tweede Kamerverkiezingen waren geweest. Mocht het kabinet-Rutte III niet voortijdig vallen dan komt het voorstel pas in 2021 in tweede lezing. Zo staan op dit moment ook het recht op een eerlijk proces (artikel 17) en de toevoeging van een ‘algemene bepaling’ - De Grondwet waarborgt de democratie, de rechtsstaat en de grondrechten - in de wachtkamer.

De ontbindingsverkiezingen

De tweede lezing heeft als oorspronkelijk doel - in iets andere vorm daterend uit 1814 - de kiezers gelegenheid te geven zich uit te spreken door te stemmen op voor- dan wel tegenstanders van het grondwetsvoorstel. Ten tijde van het districtenstelsel – voor 1917 – doemt het beeld op van rokerige cafézaaltjes waar per district de voor- dan wel de tegenstander de gunst van de kiezer tracht te winnen.

In de moderne praktijk met evenredige vertegenwoordiging komt het amper meer voor dat kiezers zich echt over grondwetsherzieningen kunnen uitspreken. In verkiezingsprogramma’s komen Grondwetsvoorstellen nauwelijks of vaag aan bod. Uit eerder onderzoek bleek al dat voor de Tweede Kamerverkiezingen van 2017 onduidelijk was hoe de partijen over de toen op tweede lezing wachtende voorstellen zouden gaan stemmen.

 
Per partij
Bron: Careljan Rotteveel Mansveld

D66 was op zich het duidelijkst: toch kwamen D66-stemmers constitutioneel bedrogen uit als zij op die partij gestemd hadden vanwege het D66-voornemen het correctief referendum te steunen. Immers, juist dat voornemen werd bij de coalitieonderhandelingen ingeruild.

Toch wordt steeds krampachtig aan die tweede lezing vastgehouden. De Staatscommissie Parlementair Stelsel geeft aan de ene kant wel toe dat grondwetswijzigingen normaliter geen inhoudelijke rol spelen bij Tweede Kamerverkiezingen maar stelt aan de andere kant wel dat voorkomen moet worden dat de Grondwet op basis van één verkiezingsuitslag gewijzigd kan worden. Vergelijkbaar zijn argumenten dat voor een Grondwetswijziging een ‘zware’ procedure met kiezerslegitimatie vereist is, waarbij dan naar de ontbindingsverkiezingen wordt verwezen. Dat lijkt ook de reden dat bij verschillende pogingen om een raadgevend of correctief referendum in te voeren de referendabiliteit van Grondwetsvoorstellen wordt uitgesloten. De tweede lezing lijkt daarmee alleen maar niet ter discussie te staan vanwege het in ere houden van een fictieve kiezerslegitimatie.

Een uitstapje: tweederde meerderheid in eerste lezing

De drie voorstellen die nu op de tweede lezing liggen te wachten hadden in eerste lezing zowel in Tweede als in Eerste Kamer een tweederde meerderheid. Sinds de grote Grondwetsherziening van 1983 hadden alle - op één na - Grondwetsherzieningen die de eindstreep haalden in eerste lezing al in beide Kamers een tweederde meerderheid. Het enige voorstel dat in eerste lezing die meerderheid wel had maar in tweede lezing werd verworpen – het in 1993 ingediende voorstel tot instellen van zwangerschapsverlof en - vervanging van volksvertegenwoordigers – kwam er in een latere, ruimere variant wel. Opvallend is ook dat omgekeerd de voorstellen die in tweede lezing verworpen zijn, in eerste lezing ook al geen tweederde meerderheid hadden. Met andere woorden: een voorstel dat in eerste lezing al een tweederde meerderheid heeft haalt de eindstreep, een voorstel dat dat niet heeft haalt de eindstreep niet.

Nieuwe verkiezingen lijken de Kamers ondanks het fictieve oordeel van de kiezers dus niet tot andere gedachten te brengen. Daarmee lijken Kamerontbinding en tweede lezing alleen maar vertragend en overbodig.

Het consultatief referendum

De vraag blijft dan wel hoe de kiezer te betrekken bij een Grondwetswijziging. Te denken valt aan een scenario waarbij kiezers tijdens één behandelronde voor de stemming geconsulteerd worden over het Grondwetsvoorstel:

  • de Tweede Kamer neemt een voorstel in behandeling (met recht van amendement)
  • na het sluiten van de beraadslagingen stemt de Tweede Kamer eerst over de amendementen met gewone meerderheid
  • de kiezers spreken zich in een consultatief referendum (preferendum) uit over het geamendeerde voorstel
  • de Tweede Kamer stemt met tweederde meerderheid over het geamendeerde voorstel en kán (maar hoeft niet) zich daarbij laten inspireren door de uitslag van de consultatie
  • de Eerste Kamer behandelt het voorstel en kan het alleen met tweederde meerderheid aannemen.

De laatste twee stappen zijn eventueel nog te combineren in een Verenigde Vergadering. Dat voorkomt dat slechts 25 senatoren die alles bij het oude willen laten een wijziging van de Grondwet kunnen tegenhouden.

mr. Careljan Rotteveel Mansveld is projectmanager bij PDC en in die functie verantwoordelijk voor de constitutionele projecten van het Montesquieu Instituut.