Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Integriteitsdilemma: zijn lobbyfuncties te combineren met het Eerste Kamerlidmaatschap?

In mei 2019 besloot de Eerste Kamer een gedragscode voor haar leden vast te stellen. Daarmee zette de Eerste Kamer een belangrijke stap voorwaarts op het punt van integriteitsbeleid. Het belang van bevordering van de integriteit van Kamerleden moet niet worden onderschat. Essentieel voor het goed functioneren van het parlement is dat burgers vertrouwen hebben in hun volksvertegenwoordiging. Integriteitschendingen door Kamerleden kunnen dat vertrouwen ernstig aantasten. Het gezag van het parlement en de legitimatie van parlementaire besluiten komen in het gedrang als Kamerleden niet integer handelen, bijvoorbeeld doordat zij zich schuldig maken aan belangenverstrengeling.

De nieuwe gedragscode van de Eerste Kamer bevat een drietal nieuwe artikelen die een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de bevordering van integriteitsbeleid. Artikel 1 van de gedragscode opent met de algemene bepaling dat elk Kamerlid in overeenstemming met beginselen van integriteit en betrouwbaarheid handelt. Artikel 2 vervolgt dat elk Kamerlid zich rekenschap geeft van de belangen die hij anders dan als Kamerlid heeft en ervoor waakt dat deze belangen niet leiden tot het op oneigenlijke wijze uitoefenen van zijn functie. Elk Kamerlid onthoudt zich ook van handelingen en activiteiten die de schijn van belangenverstrengeling oproepen. Tevens bevat artikel 2 een plicht voor de leden om belangen te melden tijdens de beraadslagingen van de Kamer. Artikel 3 van de gedragscode regelt daarnaast dat de leden bij hun contacten met derden waken voor oneigenlijke beïnvloeding.

Deze drie nieuwe artikelen van de gedragscode stellen terecht in het kader van de integriteit het uitgangspunt van het vermijden van belangenverstrengeling centraal. In de toelichting op de regeling wordt vooropgesteld dat de Eerste Kamerleden vanuit hun politieke overtuiging het algemeen belang dienen te behartigen. Zij beschikken over een vrij mandaat (art. 67 lid 3 Grondwet). De toelichting merkt vervolgens op dat Eerste Kamerleden deeltijdpolitici zijn die doorgaans naast het Kamerlidmaatschap andere functies in de maatschappij hebben. Zij staan hierdoor midden in de maatschappij, hetgeen een toegevoegde waarde heeft bij de beoordeling van wetsvoorstellen en het regeringsbeleid. De keerzijde van de medaille is echter dat Eerste Kamerleden juist door deze combinatie van functies betrokken kunnen worden in maatschappelijke discussies over belangenverstrengeling of het wekken van de schijn ervan.

Uit de artikelen 1 en 2 van de gedragscode volgt dat Kamerleden zich dienen te onthouden van activiteiten die de schijn van belangenverstrengeling oproepen. In de toelichting wordt terecht benadrukt dat voor een belangenconflict meer nodig is dan het in algemene zin hebben van een belang bij bepaalde besluitvorming. Ook Eerste Kamerleden betalen belasting of hebben aanspraak op sociale voorzieningen, maar dat betekent nog niet dat zij een welbepaald belang hebben bij parlementaire besluitvorming over deze onderwerpen, dat tot een belangenconflict leidt. Daarvoor is vereist dat sprake is van een specifiek eigen belang voor het Kamerlid. Deze benadering sluit aan bij wat gangbaar is in andere westerse parlementen op het punt van integriteitsbeleid.

De vraag is welke betekenis deze integriteitsregels hebben voor de uitoefening van bepaalde nevenfuncties en nevenactiviteiten. Wanneer wordt door het uitoefenen van een functie de schijn van belangenverstrengeling opgeroepen? Deze vraag komt in het bijzonder op wanneer Eerste Kamerleden tevens een functie vervullen in de maatschappij in een, al dan niet commerciële, organisatie die (onder meer) specifiek tot doel heeft belangen te behartigen voor een bepaalde doelgroep, en daartoe activiteiten verricht om op politiek niveau ministers/ministeries en parlement te beïnvloeden. Anders gezegd: zijn dergelijke lobbyfuncties aanvaardbaar vanuit het perspectief van het vermijden van de schijn van belangenverstrengeling? In het recente verleden is herhaaldelijk in de media de stelling verdedigd dat het vervullen van lobbyfuncties, zoals bijvoorbeeld het voorzitterschap van de belangenorganisatie ‘Bouwend Nederland’, vanuit een oogpunt van integriteit (schijn van belangenverstrengeling) niet verenigbaar is met het Eerste Kamerlidmaatschap.

Onlangs kwam in deze context de lobbyfunctie van Paul Rosenmöller pregnant in beeld. Rosenmöller is fractievoorzitter van GroenLinks in de Eerste Kamer en tevens voorzitter van de VO-raad (een belangenorganisatie van scholen in het voortgezet onderwijs). Hij was nauw betrokken bij onderhandelingen met het kabinet over (niet-structurele) extra financiering van het onderwijs, een beladen politieke kwestie die, zoals bekend, de gemoederen danig bezighoudt.

De Grondwet en de wet kennen slechts een beperkt aantal ‘formele’ onverenigbaarheden van functies voor Eerste Kamerleden (minister/rijksambtenaar). In de toelichting bij de gedragscode wordt daarnaast de vraag gesteld of er nog bepaalde ‘materiële incompatibiliteiten’ zijn, d.w.z. functies waarbij Kamerleden activiteiten verrichten die de schijn van ‘niet-onafhankelijk zijn’ opwekken. In dat kader noemt de toelichting als voorbeeld de situatie dat Kamerleden advieswerk voor een minister, of ambtenaren van de minister, verrichten. Door dat advieswerk kan het Kamerlid onder omstandigheden zijn onafhankelijkheid als controleur van de regering op het spel zetten. In het verlengde hiervan concludeert de toelichting dat het Kamerleden moet worden ontraden om dergelijk advieswerk aan te nemen.

Bij de totstandkoming van de gedragscode is, denk ik, terecht geconcludeerd dat advieswerk door een Eerste Kamerlid voor een minister niet acceptabel is, aangezien het de schijn van ‘niet onafhankelijk zijn’ oproept. Een vergelijkbaar bezwaar kan worden ingebracht tegen het vervullen van lobbyfuncties, zoals ingeval van Paul Rosenmöller. Ook in dat geval is het de vraag of het betrokken Kamerlid nog onafhankelijk kan oordelen, nu hij naast zijn Kamerlidmaatschap specifieke andere belangen behartigt en daartoe activiteiten ontplooit met het oog op politieke besluitvorming. En ook hier is het de vraag of deze activiteit niet vermeden moet worden, oftewel: of betrokkene een dergelijke functie behoort neer te leggen. Meer in het algemeen moet opgemerkt worden dat het vervullen van dergelijke lobbyfuncties, waarin beïnvloeding van politiek (ministers en parlement) een belangrijk onderdeel is van de functie, eigenlijk niet te verenigen is met het lidmaatschap van de Kamer. Al heel snel zal het gaan om activiteiten die de schijn van belangenverstrengeling oproepen.

Tegen deze achtergrond is het gewenst dat de Eerste kamer zich bezint op de vraag of meer in algemene zin lobbyfuncties in het kader van de handhaving van de gedragscode moeten worden vermeden voor Eerste Kamerleden.

Prof. Paul Bovend'Eert is hoogleraar Staatsrecht aan de Radboud Universiteit in Nijmegen.