Onzorgvuldige wetgeving

Onlangs stelde Guus Valk, chef politieke redactie van NRC Handelsblad, dat de wijze waarop het antifraudesysteem SyRI (Systeem Risico Indicatie) in het parlement was behandeld een (zoveelste) voorbeeld was van onzorgvuldige wetgeving. In beide Kamers werd het in 2013 door minister Asscher ingediende wetsvoorstel als hamerstuk aangenomen. Toen ik hem (via Twitter) vroeg of hij dan meer voorbeelden wist, noemde hij - van een terrein (onderwijs) dat hij goed kende - de basisvorming, het studiehuis en het vmbo. Had hij een punt?

Bij diverse onderwijshervormingen is er ongetwijfeld veel misgegaan. Het studiehuis, dat in 1998 werd ingevoerd om zelfwerkzaamheid van leerlingen in het voortgezet onderwijs te bevorderen, kende inderdaad veel problemen. In 1999 liepen scholieren er massaal te hoop tegen en de parlementaire onderzoekscommissie onderwijsvernieuwingen was in 2008 kritisch, met name over de (te) snelle invoering. Het imago van het in 2003 ingevoerde vmbo (de samenvoeging van mavo en vbo) laat al jaren te wensen over. Voor die veranderingen gold evenwel niet dat ze overhaast en onzorgvuldig tot stand kwamen. Aan het studiehuis ging een advies vooraf van de commissie-Ginjaar-Maas en het wetsvoorstel dat dit regelde werd uitvoerig parlementair behandeld.

Bij de basisvorming was de voorbereiding nog langer. Feitelijk ging het om de uitkomst van een debat dat al begin jaren zeventig was gestart over het uitstellen van de keuze van leerlingen voor hun verdere studie. Tijdens het kabinet-Den Uyl kwam minister Van Kemenade met plannen voor een middenschool. Zijn latere opvolger Deetman verliet dat concept en ontwikkelde (op basis van onder meer een WRR-advies) plannen voor de basisvorming. Dat resulteerde uiteindelijk in 1992, na een uitvoerige parlementaire behandeling (vier nota's van wijziging, 61 amendementen en een novelle) tot door Jacques Wallage tot stand gebrachte wetgeving. Het is waar dat daarna de snelle invoering werd bekritiseerd.

Van ondoordachte wetgeving is eigenlijk nooit sprake. Er kunnen heel veel alarmbellen afgaan als dat dreigt. Dat betekent uiteraard niet dat er geen wetgeving tot stand komt, die niet het beoogde effect heeft of die minder goed uitvoerbaar is dan voorzien. Soms wordt te grote spoed betracht en lijkt - ondanks waarschuwingen - plaatsing van een wet in het Staatsblad het te winnen van zorgvuldige invoering. Als voorbeeld kan de nieuwe Politiewet worden genoemd. Wetgeving die niet het beoogde effect had, was bijvoorbeeld de in 2000 tot stand gekomen wet deregulering taxivervoer. Die wet moest leiden tot zelfregulering en marktwerking, maar daarvan kwam in de praktijk weinig terecht.

Ook bij het wetsvoorstel waarmee SyRI werd ingevoerd, kan niet van lichtzinnigheid worden gesproken. Het systeem maakt uitwisseling van gegevens mogelijk om daarmee onder meer fraude in de sociale zekerheid te voorkomen. In de memorie van toelichting is volop ingegaan op de kritiek van het College bescherming persoonsgegevens op een eerste ontwerp. Dat had al tot aanpassing geleid. Ook Kamerleden gingen in de schriftelijk voorbereiding op privacyaspecten in. De Kamer zag daarna geen reden meer tot plenaire bespreking. Dat had ook geen andere inzichten opgeleverd.

Nadat de Tweede Kamer algemeen instemde en afzag van behandeling, verliep ook in de Eerste Kamer de afhandeling vlot, namelijk als hamerstuk. Het stond de Eerste Kamer vrij om het wetsvoorstel wél uitvoerig te behandelen, en iedere fractie kon inbreng leveren. Signalen dat dit moest, waren er niet. Dat was anders dan in 1995 toen de Tweede Kamer ook een wetsvoorstel als hamerstuk aannam. Dat ging over de overdracht van schoolsportterreinen aan scholen. Nadat schoolbesturen de Eerste Kamer hadden gealarmeerd dat de minister uitging van een onjuiste berekening van de grondprijs, besloot de Senaat alsnog tot behandeling. Dat leidde toen tot intrekking van het voorstel.

Het overgrote deel van de wetgeving komt als hamerstuk tot stand, maar dat begrip moet niet verkeerd worden begrepen. Ieder wetsvoorstel komt in handen van een Kamercommissie, die de plenaire behandeling voorbereidt - dat geldt voor beide Kamers. Vaak gaat aan indiening advisering en commentaar van derden vooraf en de Raad van State adviseert altijd. Dat wetgeving soms niet het gewenste resultaat heeft, dat uit evaluatie geregeld blijkt dat (nieuwe) aanpassingen nodig zijn en dat zich wel eens uitvoeringsproblemen voordoen: dat is allemaal nog geen bewijs dat wetgeving vaak (of vaker) onzorgvuldig plaatsvindt. Het is eerder een bewijs dat wetgeving complex is en dat niet alles kan worden voorzien. Niet voor niets bevatten veel wetten tegenwoordig een evaluatiebepaling.

Bert van den Braak is onderzoeker bij PDC en hoogleraar parlementaire geschiedenis aan de Universiteit van Maastricht.