Democratische diversiteit in referendumcampagnes: hoe stimuleren we het maatschappelijk debat?

Op 1 juni 2025 was het exact 20 jaar geleden dat Nederlandse kiezers voor het eerst naar de stembus mochten voor een referendum. Het Europees Grondwettelijk Verdrag werd met 61,5% van de stemmen verworpen. Uit onderzoek bleek dat veel kiezers zich weinig geïnformeerd voelden over het onderwerp.¹⁾ Bij de referenda in 2016 en 2018 was dat niet beter.²⁾ Toch is dit geen voldongen feit, zoals ik recentelijk al betoogde in het eerste deel van mijn tweeluik over kiezersvoorlichting. Twee aspecten zijn van belang om kiezers beter te informeren: neutrale en begrijpelijke informatie, verstrekt vanuit de overheid of een door haar aangewezen onafhankelijke instantie, en het stimuleren van maatschappelijk debat over het referendumonderwerp en de verschillende standpunten. In dit tweede deel richt ik me op dat andere aspect: hoe kunnen we maatschappelijk debat rondom een referendum stimuleren? Ik bespreek twee manieren om dit te doen: subsidieverstrekking – waar Nederland al unieke ervaringen mee heeft – en een burgerforum, waarbij we ons kunnen laten inspireren door buitenlandse voorbeelden.

Brede subsidieverstrekking

Een mooi voorbeeld van eigen bodem is het verstrekken van subsidies voor campagnevoering aan maatschappelijke groeperingen en kiesgerechtigden. Ook in veel andere landen, zoals het Verenigd Koninkrijk, Canada en Australië, worden campagnesubsidies verstrekt, maar het gaat daarbij vrijwel altijd om twee grote campagnebudgetten die worden verstrekt aan één voorkamp en één tegenkamp. Vaak ontstaan daardoor fusies van kleinere groepen voorstanders en tegenstanders om gezamenlijk voor budget in aanmerking te komen. Hoewel samenwerking waardevol kan zijn, gaat hiermee een deel van de diversiteit aan perspectieven verloren en wordt het speelveld sterk gepolariseerd. Bovendien krijgen kleine maatschappelijke organisaties en groepen burgers moeilijk tot geen toegang tot campagnebudget, waardoor grote spelers, die bovendien vaak al meer financiële middelen en politieke vaardigheden hebben, de boventoon voeren.

Uniek aan het Nederlandse model dat rondom de nationale referenda van 2005, 2016 en 2018 werd gehanteerd was dat campagnebudget werd verdeeld over meerdere aanvragers, waarbij een deel expliciet was gereserveerd voor initiatieven van particulieren. Rechtspersonen konden tussen €5.000 en €50.000 aanvragen, en particulieren tot €5.000. Het totale campagnebudget werd verdeeld over drie posten: voorstanders, tegenstanders, en neutraal – waarbij die laatste categorie tot doel had om vanuit een neutrale positie het debat te faciliteren.

De subsidies werden toegekend aan een grote verscheidenheid aan campagneactiviteiten. Enkele voorbeelden uit 2016 en 2018 omvatten zowel meer traditionele vormen zoals websites, podcasts, flyercampagnes, huiskamerbijeenkomsten, stemwijzers en een bibliothekentour alsook creatieve bijdragen waaronder een rapnummer, een virtual reality ervaring, zadelhoesjes en webcamcovers. Ook waren er activiteiten specifiek gericht op bijvoorbeeld jongeren of anderstaligen.³⁾ Het aanbieden van een veelheid aan activiteiten verhoogt de kans dat verschillende groepen burgers met informatie en standpunten rondom het referendum in aanraking komen. De een krijgt een flyer aangereikt op de markt, een ander bezoekt een film-driedaagse, en weer een ander downloadt naar aanleiding van een social media advertentie een app. Dit bevordert het bereik ten opzichte van een traditionele politieke campagne.⁴⁾ Niet elke kiezer zal immers snel naar een debatavond gaan of proactief informatie opzoeken over het referendumonderwerp.⁵⁾ Het is waardevol om in te zetten op een verscheidenheid aan online- en offlineactiviteiten om de gedachtevorming over het referendumonderwerp onder kiezers te stimuleren.

Ook op lokaal niveau is in Nederland veelvuldig ervaring opgedaan met subsidieverlening aan maatschappelijke groeperingen en individuele burgers. Gemeenten als Amsterdam, Leiden, Haarlem, Rotterdam en Delft hebben het subsidietraject expliciet opgenomen in hun referendumverordening.⁶⁾ Dat leidde bij recente referendumprocessen tot een gevarieerd aanbod aan activiteiten, zoals factchecks door een lokale omroep (Leiden en Zaanstad), themafilmpjes waarin voor- en tegenstanders aan bod kwamen (Houten) en een reeks debatten in verschillende wijken (Haarlem). Leerzaam aan het lokale niveau is bovendien dat daar meestal een inhoudelijke afweging wordt gemaakt tussen de verschillende subsidieaanvragen. De nationale referendumcommissie achtte de snelheid van beoordeling belangrijker en was bang voor de schijn van partijdigheid bij het afwegen van de aanvragen. Daarom behandelde de commissie subsidies op basis van binnenkomst. Hoewel het belangrijk is om hiervan bewust te zijn, is het niet ondoenlijk om die inhoudelijke afweging op verantwoordelijke wijze te maken. Ervaringen rondom gemeentelijke referenda laten zien dat inhoudelijke afwegingen kunnen leiden tot een optimale mix van participatievormen.

Relevante uitdagingen bij de beoordeling van subsidieaanvragen zijn de toegevoegde waarde en de feitelijke juistheid van de te verspreiden boodschap. De nationale referendumcommissie merkte in 2016 terecht op dat aanvragen moeten worden beoordeeld op basis van intenties en plannen – de uiteindelijke uitvoering vindt immers pas later plaats.⁷⁾ Rondom het Brexit-referendum ontstond kritiek op de feitelijk onjuiste informatie die werd gepresenteerd van de adverteerruimte van de voor- en tegenkampen in de officiële brochure van de verkiezingsautoriteit.⁸⁾ In campagnes is er vaak een dunne lijn tussen het strategisch selecteren van feiten en het bewust verdraaien ervan. Op het moment van toekenning is het vrijwel onmogelijk om te voorspellen of die grens zal worden overschreden, en bij de daadwerkelijke uitvoering speelt de vrijheid van meningsuiting een essentiële rol.

Hoewel feitelijke onjuistheden in campagnes juridisch niet te verbieden zijn, zijn er wél twee manieren om de betrouwbaarheid van campagne-uitingen te bevorderen. In Zwitserland moeten campagneorganisaties op de pagina’s die zij bijdragen aan de officiële informatiebrochure verplicht naar bronnen verwijzen, ook al worden de argumenten inhoudelijk niet op waarheid gecontroleerd. Daarnaast kan als voorwaarde worden gesteld dat op al het campagnemateriaal duidelijk de afzender wordt vermeld en dat het strikt wordt gescheiden van neutrale overheidsvoorlichting. In het Verenigd Koninkrijk is het daarom verboden voor campagnegroepen om overheidslogo’s of -kleuren te gebruiken. Ook in Duitsland kan achteraf worden ingegrepen bij misleidende uitingen die onterecht als neutraal werden gepresenteerd. Onjuistheden zijn niet volledig uit te sluiten, maar minimale waarborgen voor zorgvuldigheid zijn te implementeren. Rondom desinformatie in het debat zouden ook de eerdergenoemde factchecks door onafhankelijke media een rol kunnen spelen.

Doorlichtend burgerforum

Wetenschappers hebben diverse ideeën geopperd om maatschappelijk debat rondom referenda en verkiezingen te stimuleren, zoals ‘Deliberation Day’ – een voorstel van Amerikaanse onderzoekers om voorafgaand aan de stemming een landelijke vrije dag in te voeren waarop burgers met elkaar in gesprek gaan over standpunten.⁹⁾ Een mooi idee, maar het vraagt veel van mensen en roept vragen op over gelijkheid tussen beroepsgroepen. Een alternatief is om een groep willekeurig geselecteerde burgers de verantwoordelijkheid toe te vertrouwen om namens de rest van de samenleving het onderwerp door te lichten en daarmee een eerste voorzet te doen voor een geïnformeerd debat. Dat brengt mij op een tweede inspirerend voorbeeld: een kleinschalig burgerberaad volgens het model van een Citizens’ Initiative Review (CIR).

De CIR vindt zijn oorsprong in de Amerikaanse staat Oregon, en is sindsdien in verschillende Amerikaanse staten gebruikt. In een aantal dagen wordt het referendumonderwerp doorgelicht door een groep van zo’n 20 gelote burgers. Hun bevindingen worden verwerkt in een brochure waarin het onderwerp wordt toegelicht en voor- en tegenargumenten aan bod komen. In sommige CIR-processen geven de deelnemers ook stemadvies (dat overigens niet unaniem hoeft te zijn). Het burgerberaad biedt tijd en ruimte voor het opdoen van – en reflecteren op – kennis over het referendumonderwerp. Niet elke kiezer heeft of neemt die tijd, maar door een gelote groep burgers deze taak toe te bedelen, kunnen de opgedane inzichten daarna in toegankelijke vorm aan alle kiezers ter beschikking worden gesteld. Het burgerforum kan daarom een mooie aanvulling zijn op een referendumstemming.¹⁰⁾

De afgelopen jaren hebben pilots met de CIR plaatsgevonden in Europa, met een eerste experiment in Finland in 2019 en later in Zwitserland en op andere plekken in Finland. Dat een referendumkoploper als Zwitserland hiermee experimenteert, zegt iets over de potentie van gelote burgerberaden als aanvulling op referendumstemmingen, ook wanneer die laatste al geïnstitutionaliseerd zijn. Institutionalisering is ook direct een belangrijke uitdaging voor CIR-processen. Als er geen wettelijke basis is voor wanneer zij worden ingezet, ontstaat er strategische speelruimte en de vraag wie deze keuze mag maken – zeker in jurisdicties waar veelvuldig referenda plaatsvinden.¹¹⁾ Zolang referenda sporadisch plaatsvinden, zoals in Nederland, zou een institutionalisering van het instrument, waarbij het bij elk referendum wordt georganiseerd, denkbaar zijn. Daarbij kan het nuttig zijn om te experimenteren met het precieze ontwerp en dit op basis van opgedane ervaringen te optimaliseren.

Eerst het debat, dan de stembus

Een overzichtsstudie naar de effecten van doelgerichte deliberatie rondom referenda laat zien dat dit niet alleen het kennisniveau van kiezers verhoogt, maar ook hun betrokkenheid bij én waardering voor het proces. Het actief stimuleren van maatschappelijk debat is dus een waardevolle investering in de kwaliteit van democratische besluitvorming. Subsidieverstrekking en burgerberaden kunnen daarbij een belangrijke rol spelen. Een geloot burgerberaad geeft op overzichtelijke en evenwichtige wijze inzicht in de belangrijkste aspecten van het onderwerp en de voor- en tegenargumenten vanuit het perspectief van medeburgers. Subsidieverlening kan ervoor zorgen dat middels lokale activiteiten en creatieve uitingen een breder en meer divers publiek wordt bereikt. Dat beide vormen gepaard kunnen gaan met uitdagingen is geen reden om af te zien van inspanningen om het democratisch debat te verlevendigen.

Beide instrumenten vormen een nuttige aanvulling op degelijke en neutrale informatievoorziening over het referendumonderwerp, en ontslaan overheden dus niet van hun verantwoordelijkheid om die tijdig en toegankelijk te verstrekken, zoals ik betoogde in het eerste deel van dit tweeluik over kiezersvoorlichting. Toegankelijke basisinformatie en maatschappelijk debat, verspreid via een pluraliteit aan vormen en kanalen, helpen kiezers om zich zo goed mogelijk voor te bereiden op de stemkeuze. Open daarom eerst het debat, en daarna de stembus.

• 1) 

  Dekker, P. & S. Ederveen (Red.)(2006). Europese tijden. De publieke opinie over Europa & Arbeidstijden, vergeleken en verklaard. Europese Verkenning 3. Bijlage bij Staat van de Europese Unie 2006.
• 2) 

  Getuige het Nationaal Referendum Onderzoek van 2016 respectievelijk 2018.
• 3) 

  Zie overzichten van de nationale Referendumcommissie: Toegekende bedragen subsidies rechtspersonen (resp. natuurlijke personen) per 24 maart 2016 en Toegekende bedragen subsidies rechtspersonen (resp. natuurlijke personen) per 29 januari 2018.
• 4) 

  Een kanttekening hierbij is dat televisie het meest benutte informatiemedium was rondom de referenda in 2016 en 2018 (zie voetnoot 2). Voor basisinformatie over het onderwerp is het daarom verstandig om vanuit de overheid mede in te zetten op televisie. Voor het stimuleren van maatschappelijk debat kan de aanvulling met andere attenderende en informerende activiteiten hierop van aanvullende waarde zijn.
• 5) 

  Ik ben het op dit punt dan ook niet eens met Bart Zuidervaart, die destijds betoogde dat de “subsidiegekte” rondom het referendum in 2016 onnodig was omdat ook zonder subsidies goede debatten werden georganiseerd. Hoewel hij terecht stelt dat bij verschillende subsidies vraagtekens konden worden geplaatst met betrekking tot hun effectiviteit, zijn diverse ludieke campagnes er wel degelijk in geslaagd veel kiezers te bereiken – en vooral andere groepen kiezers dan diegenen die doorgaans debatavonden bezoeken. Dat enkele aanvragen de wenkbrauwen deden fronsen, wil bovendien niet zeggen dat het gros van de subsidies naar “gênante en lachwekkende” activiteiten ging. Op twee andere punten ben ik het wel met Bart eens: subsidies voor politieke partijen moeten worden heroverwogen en subsidieaanvragen moeten serieuzer op inhoud worden beoordeeld.
• 6) 

  Veelal naar model van de Model referendumverordening van de VNG waarin een subsidieregeling is opgenomen.
• 7) 

  Tweede evaluatieverslag Referendumcommissie 2016.
• 8) 

  Zie bijvoorbeeld de uiteenzetting in de Written evidence from Full Fact (EUR 111). Public Administration and Constitutional Affairs Committee Lessons Learned from the EU Referendum inquiry.
• 9) 

  Zie het gelijknamige boek Deliberation Day van Bruce Ackerman en David Fiskin (2004, Yale University Press). Op zo’n dag zouden er gesubsidieerde evenementen plaatsvinden in bijvoorbeeld buurthuizen en scholen waar burgers onder professionele begeleiding met elkaar in gesprek kunnen gaan, en zijn er informatieve lezingen en vragenuurtjes met volksvertegenwoordigers.
• 10) 

  Voor een uitvoerige uiteenzetting van dit argument, en een bespreking van drie functies die burgerfora kunnen hebben in aanvulling op referenda, zie Hendriks, F., & Wagenaar, C.C.L. (2023). The deliberative referendum: An idea whose time has come? Administration & Society, 55(3), 569-590.
• 11) 

  In Oregon is dit opgelost door wettelijk vast te leggen dat de onafhankelijke Citizens' Initiative Review Commission (CIRC), bestaande uit onder andere voormalige panelleden en gespreksbegeleiders, jaarlijks een burgerinitiatief selecteert waaraan een CIR wordt gekoppeld. Door budgetproblemen zijn er echter jaren voorbijgegaan zonder daadwerkelijke CIR.