Oplossen van de begrotingspuzzel vraagt om keuzes in de zorg en bij defensie

Het volgende kabinet moet besparen om de overheids­financiën in het gareel te houden. Maar hoeveel precies, hangt af van de gemaakte keuzes bij zorg en defensie.

Op korte termijn staan de overheidsfinanciën er goed voor. Sinds de vorige formatie zijn de vooruitzichten sterk verbeterd, vooral omdat belastinginkomsten een stuk hoger uitvielen dan verwacht.¹⁾ De staatsschuld is laag met 43 procent van het bruto binnenlands product (bbp). De Europese begrotingsnorm schrijft voor dat die schuld niet hoger mag zijn dan 60 procent van het bbp.

Toch is de verwachting dat de staatsschuld onder huidig beleid sterk zal oplopen, tot ruim boven de 100 procent van het bbp in 2060. Dit komt vooral omdat de vergrijzing zorgt voor minder inkomsten en meer uitgaven.²⁾

Om deze schuldoploop te voorkomen, vragen de Europese Commissie (EC) en de Europese Raad (ER) om een structurele ombuiging. Een ombuiging is een beleidswijziging die tot verlaging van de uitgaven of verhoging van de inkomsten moet leiden. De EC en ER vragen om een ombuiging van 14 miljard euro (voor het jaar 2029). De Studiegroep Begrotingsruimte mikt op een wat lagere structurele ombuiging: 7 miljard richting 2030.

Wie de staatsschuld rond het huidige niveau wil stabiliseren, is juist wat strenger en zal 24 miljard euro moeten ombuigen (kader 1). Andere lidstaten van de Economische en Monetaire Unie (EMU) van de EU hebben gemiddeld een staatsschuld van 88 procent van het bbp. Indien Nederland dat als streefschuld aanhoudt, moet er ‘slechts’ 6 miljard worden omgebogen. De figuren die volgen zijn het resultaat van ons onderzoek.

Kader 1: Hoe hoger de stabiele schuld, hoe meer saldoruimte

Figuur 1 toont welke ombuigingen nodig zijn om de schuld op een bepaald niveau te stabiliseren. Er wordt uitgegaan van een structurele ombuiging die eind 2029 plaatsvindt. Tot dan volgen we de ramingen van het CPB (dat de schuld eind 2029 ziet oplopen tot 49 procent van het bbp). Verder wordt er rekening gehouden met verwachte vergrijzing, inflatie en een deel van de oplopende zorgkosten. Daarbij wordt aangenomen dat de reële rente op de overheidsschuld één procentpunt hoger is dan de verwachte economische groei.³⁾ Uit het figuur kan worden afgeleid dat een structurele ombuiging van 24 miljard per 2029 nodig is om de schuld naar verwachting stabiel te houden.

Dit artikel gaat in op twee belangrijke maatschappelijke keuzes die binnen deze begrotingspuzzel te maken zijn. Daarbij wordt aangegeven hoe het intensievere zorggebruik en de hogere defensie-uitgaven het beste in de begroting te verwerken zijn en wat daarvan de verwachte kosten zijn.

Vergrijzing wel, intensiever zorggebruik niet

Het is verstandig om de kosten van vergrijzing mee te nemen in de berekening van de benodigde ombuigingen. Het huidige overheidsbeleid is op lange termijn niet vol te houden vanwege de vergrijzing. Een toekomstig kabinet moet dan de belastingen verhogen of korten op publieke voorzieningen zoals de AOW. Het lijkt dan ook een redelijk uitgangspunt daar nu al iets aan te doen, in plaats van het probleem door te schuiven naar volgende kabinetten. Zo profiteren alle generaties van hetzelfde overheidsbeleid.

Intensiever zorggebruik hoeft daarentegen niet meegenomen te worden in de berekening, omdat de baten daarvan niet in het heden, maar in de toekomst vallen. Omdat de zorg wettelijk moet voldoen aan de ‘stand van de wetenschap en praktijk’, leiden technologische vooruitgang en welvaartsgroei vanzelf tot intensiever zorggebruik. Dit verklaart ongeveer de helft van de verwachte oploop van de zorgkosten.⁴⁾ Merk op: ook als we corrigeren voor vergrijzing, stijgen de zorgkosten harder dan het bbp. Die extra zorg komt ten goede aan toekomstige ­patiënten. Om nu al te bezuinigen teneinde later extra zorg mogelijk te maken, vraagt van de huidige belastingbetalers nu al te betalen voor die latere zorg, en dat is intergenerationeel gezien niet eerlijk.

Beter is het daarom om de huidige begrotingssystematiek tegen het licht te houden en de vraag te stellen of de belastinginkomsten automatisch moeten meestijgen met de zorgkosten, of dat het zorggebruik moet worden geremd. Dit laatste vraagt wel direct om politieke keuzes, maar niet direct om ombuigingen.

Momenteel wordt niet geanalyseerd waar het zorggebruik intensiever wordt. De Studiegroep Begrotingsruimte neemt de kosten van vergrijzing en de kosten van intensiever zorggebruik niet mee in haar kwantitatieve advies, de EC neemt ze allebei wel mee.

Het in kaart brengen van de verhoogde zorguitgaven maakt een groot verschil voor de geadviseerde ombuiging. De Ageing Working Group van de EC verwacht tussen 2029 en 2060 een verslechtering van het primaire saldo (overheidsinkomsten - overheidsuitgaven) van 2,2 procentpunt van het bbp. Daarvan is meer dan twee derde toe te schrijven aan de zorg (ook pensioenen dragen bij aan de verslechtering, terwijl er in het onderwijs juist een besparing wordt verwacht). Wij gaan ervan uit dat de helft daarvan, oftewel een derde van de totale verslechtering van het primaire saldo, niet door demografie komt. Dat deel zou dus niet tot extra ombuigingen moeten leiden.

Zouden we vergrijzing helemaal niet meenemen, dan is de benodigde ombuiging ten opzichte van het basispad van 24 miljard voor een stabiele schuldquote 15 miljard kleiner. Zouden we de volledige oploop van de zorgkosten meenemen, dan is die ombuiging 8 miljard groter (tabel 1).

Tabel 1. Noot: Structureel saldo van -2 procent in 2029, reële rente van 1 procent, reële bbp-groei van 1,5 procent. Berekening zonder in- en uitverdieneffecten.

De Studiegroep Begrotingsruimte neemt vergrijzing niet mee. Mede daardoor komt zij in haar advies, waarin ze ook een stabiele schuldquote als uitgangspunt neemt, op een ombuiging van 7 miljard euro. Dat komt overeen met onze berekeningen van stabiele schuldquote zonder zorg en vergrijzing. Met de correctie voor vergrijzing komen we op een ombuiging van 9 miljard euro uit.

Defensie-uitgaven incidenteel of structureel

De begrotingsopgave neemt toe als we de consequenties van de nieuwe NAVO-norm meenemen. Het is echter onduidelijk of de verhoogde defensie-uitgaven als structureel of als incidenteel moeten worden gezien, en dat maakt nogal wat uit.

Enerzijds kan beargumenteerd worden dat Europa lang heeft geprofiteerd van een ‘vredesdividend’, beschikbaar gesteld door het buitenlandbeleid van de Verenigde Staten, dan wel door relatieve rust aan zijn buitengrenzen. Nu dat vredesdividend wegvalt, zijn permanent hogere uitgaven nodig. Dat zou ervoor pleiten deze uitgaven ook structureel in de begroting onder te brengen. De minister van Defensie noemt daarvoor een bedrag van 16 tot 19 miljard euro.⁵⁾ Worden de defensie-uitgaven structureel ingeboekt, dan stijgt de benodigde ombuiging voor een stabiele schuldquote naar 44 miljard euro.

Anderzijds zijn er redenen om te verwachten dat defensie-uitgaven op termijn weer omlaag kunnen. De onderbouwing voor de nieuwe NAVO-norm waarbij elke lidstaat 3,5 procent van het bbp moet gaan uitgeven, is summier. De NAVO verwijst ter onderbouwing naar de Capability Targets, maar deze zijn vertrouwelijk. Wel is het duidelijk dat de slagkracht van een verenigde NAVO die van Rusland nu al vele malen overtreft. Zelfs zonder de Verenigde Staten geeft de NAVO meer dan driemaal zoveel uit aan defensie als Rusland. Zelfs als voor militaire koopkracht wordt gecorrigeerd, blijft het twee keer zoveel.⁶⁾

Mochten defensiekosten op de lange termijn weer kunnen dalen, dan strekt het volgens de economische literatuur tot aanbeveling de kosten over een lange tijdshorizon te spreiden.⁷⁾ De staatsschuld loopt dan tijdelijk wat op en wordt daarna langzaam weer afgebouwd (ten opzichte van het pad van vóór de extra uitgaven). In het incidentele scenario lopen de defensie-uitgaven lineair op tot het doel van 3,5 procent van het bbp in 2035 en daarna in hetzelfde tempo lineair af naar 2 procent van het bbp. Door de uitgaven incidenteel in te boeken is er ‘slechts’ 28 miljard euro nodig (tabel 1).

Belangrijk om te weten is dat de tijdelijke uitzondering voor defensie-uitgaven in de Europese regels voor de bepaling van de ombuigingsopgave op termijn niet relevant is. Extra defensie-uitgaven kunnen weliswaar in ieder geval tot 2028 worden uitgezonderd (al moet deze uitzondering nog wel worden aangevraagd), maar zodra de uitzondering afloopt, verhogen defensie-uitgaven de ombuiging die volgens Europese begrotingsregels vereist is.

Geen eenvoudige oplossing begrotingspuzzel

Het nieuwe kabinet staat voor een serieuze budgettaire uitdaging. Naast vergrijzingskosten en de verhoogde NAVO-norm is er naar verwachting ook budget nodig voor andere maatschappelijke uitdagingen, zoals het hervormen van het toeslagenstelsel, het oplossen van de stikstofproblematiek en het op peil houden van de infrastructuur.

Bij het opstellen van het begrotingsbeleid kan het op de korte termijn aanlokkelijk zijn om te bezuinigen op de langetermijninvesteringen en te sturen op de maximale tekortnorm van drie procent. Bezuinigingen op bijvoorbeeld infrastructuur, onderwijs en onderzoek leveren op korte termijn immers weinig electorale pijn en de ER kan de Nederlandse begroting pas afkeuren en sancties opleggen als Nederland een hoger tekort heeft dan drie procent van het bbp of een hogere staatsschuld dan zestig procent van het bbp. Het huidige (demissionaire) kabinet hanteert om deze reden de afspraak dat zal worden ingegrepen wanneer een overschrijding van de drieprocentsnorm dreigt. Zo kan het de geest van de Europese begrotingsregels overtreden zonder dat er sancties volgen.

Het is echter verstandiger om bij de ombuigingen rekening te houden met de langetermijnschade aan de economie. Door deze economische schade op lange termijn verslechteren de overheidsfinanciën en behalen bezuinigingen hun doel niet.⁸⁾ Helaas worden deze effecten tot nog toe niet betrokken in de doorrekeningen, al doet het CPB wel een kwalitatieve analyse van de langetermijneffecten van de aankomende verkiezingsprogramma’s.

Het sturen op de drieprocentsnorm vergeet ook rekening te houden met vergrijzingskosten en is onverstandig omdat het geen rekening houdt met economische schommelingen. Het zorgt ervoor dat er in goede economische tijden extra geld kan worden uitgegeven, wat de inflatie aanwakkert, en het verdiept recessies door juist in slechte tijden te bezuinigen. Dat is precies het tegenovergestelde van wat verantwoord begrotingsbeleid nastreeft.

Vinzenz Ziesemer is directeur van het Instituut voor Publieke Economie. Jasper H. van Dijk is onderzoeksleider bij het Instituut voor Publieke Economie. Het IPE is een Nederlandse denktank, gespecialiseerd in economisch beleid.

• 1) 

  Dijk, J.H. van, en V. Ziesemer (2025). Is het verstandig om de overheidsuitgaven te verhogen? IPE Artikel, 27 maart. Te vinden op www.instituut-pe.nl.

2)Europese Commissie (2024). 2024 Ageing Report: Economic and budgetary projections for the EU member states (2022–2070). European Union Institutional Paper, 279.

• 3) 

  Dijk, J.H. van, en V. Ziesemer (2024). Een nieuw begrotingsanker: Een advies voor een nieuwe [sic] anker voor het Nederlandse begrotingsbeleid. IPE Policy Paper, 1 maart. Te vinden op www.instituut-pe.nl. & Dijk, J.H. van, en V. Ziesemer (2025). Is het verstandig om de overheidsuitgaven te verhogen? IPE Artikel, 27 maart. Te vinden op www.instituut-pe.nl.
• 4) 

  Valk, T. van der, en J.J. van Dijk (2022). Technologie en vergrijzing bepalend voor stijging uitgaven zorg. ESB, 107(4808), 191.
• 5) 

  Tweede Kamer (2025). Brief van de minister van Defensie, 28676, nr. 504.
• 6) 

  Gradus, R. (2025). Vijf procent aan defensie uitgeven dient nu vooral de Amerikaanse handelsbelangen. Blog op esb.nu, 19 juni.

7)Barro, R.J. (1979). On the determination of the public debt. Journal of Political Economy, 87(5), 940–971.

• 8) 

  Dijk, J.H. van, en V. Ziesemer (2024). Hoofdlijnenakkoord mist structurele groeiplannen terwijl schuld oploopt. ESB, 109(4834), 282–284.