De Koning terug in de kabinetsformatie?

Het vertrouwen van de burgers in de politiek, in regering en parlement, heeft de afgelopen maanden een flinke deuk opgelopen door het uiteenvallen van de regeringscoalitie van het kabinet-Schoof. Het is te hopen dat na de verkiezingen van 29 oktober snel een stabiel meerderheidskabinet gevormd kan worden dat in staat is het vertrouwen van de burgers te herwinnen.

Bij zo’n tanend vertrouwen in de politiek blijken sommigen meer houvast te vinden in niet-politieke instituties, zoals de Koning. De vraag komt dan op of de Koning wellicht een belangrijkere rol zou kunnen vervullen in het staatsbestel. In het bijzonder wordt dan gekeken naar de mogelijkheid om de Koning opnieuw bij de kabinetsformatie te betrekken. Vóór 2012 vervulde de Koning een belangrijke rol in het formatieproces na Tweede Kamerverkiezingen. De Koning wees op basis van (met name) de adviezen van de fractievoorzitters in de Tweede Kamer informateurs en formateurs aan, die belast werden met (het onderzoeken van de mogelijkheden tot) de vorming van een nieuw kabinet.

Sinds 2012 regelt artikel 11.1 Reglement van Orde van de Tweede Kamer (RvOTK) echter dat de Kamer zelf (in)formateurs aanwijst. De Koning vervult sindsdien geen actieve rol meer in het formatieproces. Hij wordt slechts geïnformeerd over de voortgang van de formatie. Niettemin is in de jaren na 2012 regelmatig door sommigen gepleit voor terugkeer van de Koning in het formatieproces.

Motie-Bikker

Naar aanleiding van de afgelopen politieke crisis van augustus in het reeds demissionaire kabinet-Schoof (vertrek NSC-bewindspersonen) is met het oog op de komende kabinetsformatie de motie-Bikker c.s. ingediend om de Koning opnieuw te betrekken bij de formatie. De motie constateert dat … “het constitutionele staatshoofd, gelet op diens niet-politieke en onafhankelijke positie, met grote betrokkenheid op de ontstane politieke situatie, na ingewonnen advies, met gezag de formatie kan ordenen en bespoedigen’, en verzoekt het Presidium van de Kamer…” een wijziging van het RvOTK voor te leggen die ertoe leidt dat de Koning opnieuw leidinggeeft aan de gesprekken in de verkenningsfase.’1 De motie werd gesteund door ChristenUnie, VVD, CDA, SGP, BBB en NSC, maar uiteindelijk bij de stemming verworpen. Niettemin blijkt daaruit dat een belangrijke minderheid in de Kamer het idee van een terugkeer van de niet-politieke en onafhankelijke Koning voorstaat en van oordeel is dat deze de formatie beter kan ordenen en bespoedigen.

Het is echter vraag of dit standpunt van de motie-Bikker op juiste en overtuigende gronden berust. Ten eerste valt op dat de motie zich beperkt tot de eerste fase van de formatie, waarin volgend op de verkiezingen een verkenner wordt aangewezen die de eerste besluitvorming van de nieuwe Tweede Kamer tot aanwijzing van een of meer informateurs moet voorbereiden. De motie vraagt om een aanpassing van het RvOTK, maar slaat hier de plank behoorlijk mis, omdat artikel 11.1 RvOTK niets regelt over deze eerste informele verkenningsfase, maar alleen over de aanwijzing van (in)formateurs als na die verkennende fase de nieuwe Kamer bijeenkomt. In die zin is een herziening van het Reglement van Orde helemaal niet nodig. Men zou in theorie nu al kunnen besluiten om de Koning in die verkenningsfase te laten optreden.

Rol van de Koning

Maar los daarvan is het de vraag wat de rol van de Koning in die verkenningsfase zou kunnen zijn. De motie stelt dat de Koning dan “leidinggeeft aan de gesprekken in de verkenningsfase” en zo de formatie beter kan “ordenen en bespoedigen.” De overweging dat de Koning leidinggeeft aan de verkenningsfase suggereert dat de Koning zelf als een soort verkenner optreedt en in gesprekken met de fractievoorzitters tot een voorstel van een informatieopdracht komt. In de voorbije jaren is eerder door sommigen ervoor gepleit om de verkenningsopdracht voortaan op te dragen aan een gezaghebbend neutraal figuur, zoals de Koning.

Zo’n rol voor de Koning gaat echter veel verder dan wat vroeger gebruikelijk was. Vóór 2012 versterkte de Koning weliswaar op basis van de adviezen van de fractievoorzitters verkennende informatieopdrachten aan het begin van formatie, maar van een leidinggevende rol van de Koning in de verkenningsfase was geen sprake. Een verkennende informateur van doorgaans de grootste partij voerde de gesprekken met de politieke leiders en deed een voorstel voor het vervolg van de formatie.

Kwetsbare positie

De Koning in een leidinggevende positie plaatsen aan het begin van de formatie plaatst hem in een kwetsbare positie, wanneer van hem verwacht wordt dat hij in die fase komt tot een voorstel betreffende de aanwijzing van een of meer informateurs, waarover de Tweede Kamer dan een besluit moet nemen. De Koning wordt op die manier al heel snel in de politieke besluitvorming getrokken, met alle risico’s van dien. In een moderne parlementaire democratie past het bovendien niet om de onschendbare en niet-verantwoordelijke Koning een dergelijke leidinggevende rol toe te bedelen bij de regeringsvorming.

Het in de motie-Bikker opgenomen voorstel is dan ook tamelijk ondoordacht. Ook de overweging dat de Koning dan de formatie kan ordenen en bespoedigen is merkwaardig. De noodzaak van het ordenen en bespoedigen van de formatie lijkt vooral een aangelegenheid te zijn die na de verkenningsfase speelt, wanneer de kabinetsformatie daadwerkelijk haar beslag krijgt met de aanwijzing van opeenvolgende informateurs en formateurs. Het is niet aan de Koning, maar aan de politieke leiders die bij de formatie betrokken zijn, om het een en ander te ordenen en bespoedigen.

Kortom, het verdient duidelijk de voorkeur om vast te houden aan de bestaande praktijk om een vertegenwoordiger van de grootste partij na verkiezingen te vragen een verkennende opdracht uit te voeren, voordat de Tweede Kamer de eerste informateur(s) aanwijst. In 2012 en 2017 verliep de verkenningsopdracht naar behoren, in 2021 en 2023 werden helaas ongelukkige keuzes gemaakt. Het is vooral zaak dat de betreffende politieke leiders lering hieruit trekken en ditmaal weer een verstandige keuze maken bij de aanwijzing van een verkenner.