N.B. Het kan zijn dat elementen ontbreken aan deze printversie.

De Europese Unie in een democratische spagaat

donderdag 18 december 2025, 13:00, mw Nora Vissers

De Europese Commissie presenteerde vorige maand het ‘Europees schild voor de democratie’. In haar mededeling weidt de Commissie uit over allerlei gevaren en bedreigingen voor de democratie op Europees en nationaal niveau zoals desinformatiecampagnes, cyberaanvallen en ondoorzichtige partijfinanciering. Rusland wordt expliciet benoemd als agressor. De plannen ademen urgentie, maar blijven beperkt tot niet-bindende beleidsinstrumenten die voortbouwen op eerder ingezette acties, terwijl verschillende lidstaten juist de Commissie hebben opgeroepen om door te pakken om democratische processen te verdedigen.1) Het democratieschild toont vooral de grenzen van wat de EU op dit terrein kan doen. Hoewel de gevaren voor de democratie groot zijn, blijven de middelen bescheiden omdat de Unie simpelweg de bevoegdheid mist om wetgevend op te treden.

Na het ‘Europese Democratie Actie Plan’ eind 2020 en het ‘Pakket ter verdediging van de democratie’ eind 2023, is het schild het derde beleidsplan van de Commissie met het doel om democratie in de gehele Unie te versterken. De communicatie zet plannen uiteen in het kader van drie aspecten: (1) het waarborgen van de informatieruimte, (2) het versterken van vrije verkiezingen en media en (3) het versterken van maatschappelijke veerkracht en burgerlijke betrokkenheid. Om deze doelen te verwezenlijken komt er een nieuw ‘Europees Centrum voor democratische veerkracht’ waar kennis en middelen van de Unie en de lidstaten samenkomen.

De gezamenlijke mededeling telt 29 pagina’s met talloze referenties naar beleidsplannen en maatregelen zonder concrete wetsvoorstellen.2) Het schild staat vol met blueprints, networks, platforms, repositories, mechanisms, guidelines en recommendations. Alles is bedoeld om te ondersteunen, coördineren en faciliteren. Het nieuwe centrum zal als ‘hub’ fungeren voor informatie-uitwisseling en operationele samenwerking tussen EU-instellingen en lidstaten. De Commissie benadrukt dat het centrum de nationale bevoegdheden zal respecteren en dat deelname eraan voor de lidstaten vrijwillig is.

Vanuit verschillende hoeken is er al veelvuldig kritiek geuit op het democratieschild. Europarlementariërs zijn verdeeld over de aanpak van de Commissie. Experts geven aan dat het schild veel ambitieuze retoriek bevat, maar geen concrete actie. Als het gaat om gevaren uit digitale hoek dan zouden de voorgestelde initiatieven tekortschieten. Het schild zou nieuwsmedia bijvoorbeeld onvoldoende beschermen tegen grote platforms en AI. Door de vrijblijvendheid van de maatregelen zou het schild ‘boterzacht’ zijn vergeleken met de middelen die Rusland inzet voor beïnvloedingscampagnes. Vrijwel alle critici halen aan dat het schild te weinig aandacht besteedt aan de interne democratische dreigingen, zoals de toename van polarisatie en populistische partijen.

Minder praten, meer doen is de boodschap. Maar goed, binnen een democratische rechtsstaat staat het legitimiteitsbeginsel centraal. Overheidsoptreden dient te berusten op een wettelijke grondslag. Op Europees niveau moet het optreden van de Unie berusten op een bevoegdheidstoebedeling in de Verdragen. En daar zit nu precies de crux. Er staat geen duidelijke rechtsgrondslag in de Verdragen op basis waarvan de Unie democratische aangelegenheden op nationaal niveau kan reguleren. Sterker nog, democratische processen maken deel uit van de nationale identiteit die de Unie moet eerbiedigen.

Het gebrek aan een rechtsgrondslag heeft de Unie niet weerhouden om toch EU-wetgeving tot stand te brengen die mede tot doel heeft om democratische processen te verdedigen. Zo waren bij de afgelopen Tweede Kamerverkiezingen de verplichtingen van de ‘Transparantieverordening politieke reclame’ zichtbaar: politieke reclame moet worden voorzien van een label. Daarnaast reguleert de ‘Digitaledienstenverordening grote onlineplatforms’, die in dit kader jaarlijks de risico’s van hun diensten op verkiezingsprocessen in kaart moeten brengen. De AI-verordening classificeert AI-systemen bedoeld om stemgedrag te beïnvloeden bovendien als ‘hoog risico'-systemen waarvoor aanvullende eisen gelden. Verder bevat de Europese verordening mediavrijheid regels om media te beschermen tegen politieke inmenging, daarbij dient de Anti-SLAPP-richtlijn ter bescherming van journalisten tegen ongefundeerde rechtszaken. Ten slotte is nog een ‘Transparantierichtlijn belangvertegenwoordigingsactiviteiten derde landen’ in de maak, met het doel om buitenlandse beïnvloeding tegen te gaan.

Behalve de Anti-SLAPP-richtlijn zijn alle genoemde instrumenten gebaseerd op de bevoegdheid om de interne markt te reguleren. De rechtsgrondslag voor deze wetgeving is te vinden in artikel 114 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Voor de Transparantieverordening politieke reclame beargumenteerde de Commissie dat de verschillen in nationale wetgeving een belemmering vormen voor aanbieders van reclamediensten om actief te zijn binnen de interne markt. Bovendien staat artikel 114 VWEU toe dat wetgeving over de interne markt aanvullende doelen nastreeft.3) Deze bevoegdheidsrechtvaardiging is op z’n minst twijfelachtig, zo niet onvoldoende. Op basis van creatieve argumentatie heeft de Europese wetgever dus al een aantal concrete stappen gezet om democratie te waarborgen binnen de lidstaten.

Als het gaat om het beschermen van democratie bevindt de Commissie zich in een lastig parket. Enerzijds wordt zij aangespoord om daadkrachtig op te treden, anderzijds is ze uiteindelijk gebonden aan de juridische en politieke realiteit. Zij zit hierdoor in een spagaat tussen voldoende ambitie en gebrek aan bevoegdheid. Het democratieschild toont aan dat de Commissie wel een verantwoordelijkheidsbesef draagt, maar dat de rek om wetgevend aan de slag te gaan er voorlopig uit is.

Nora Vissers werkt als docent-promovenda bij de capgroep Publiekrecht, Universiteit Maastricht. Haar onderzoek betreft de rol van de EU om democratie te waarborgen binnen de lidstaten.