Vereenvoudigde vervolging Kamerleden en bewindslieden: helpt dat tegen de kloof?

In het debat over de groeiende kloof tussen onze democratische instituties en (delen van) de Nederlandse bevolking, wordt vaak gewezen op het belang van gelijkheid voor de wet en aanspreekbaarheid van ambtsdragers. Die waarden staan ook centraal in de (grond)wetsvoorstellen die momenteel bij de Raad van State voor advies voorliggen en die beogen om de vervolgbaarheid van Kamerleden en bewindspersonen te vereenvoudigen.

Mij is gevraagd of deze voorstellen ook kunnen bijdragen aan het verkleinen van ‘de kloof’. Dat is een begrijpelijke vraag, maar mijn eerlijke antwoord is mogelijk minder bevredigend: het effect van de voorstellen op de kloof is nauwelijks te voorspellen. Dat antwoord is niet bedoeld als relativering van het belang van die voorstellen en zeker niet als een bagatellisering van de kloof zelf. Maar juist omdat het effect onzeker is, zou het verkeerd zijn om hun wenselijkheid uitsluitend langs die meetlat te leggen. Sterker nog: ook als aannemelijk zou worden dat de voorstellen het vertrouwen in instituties bij bepaalde groepen niet vergroten, zouden zij mijns inziens moeten worden doorgezet.

Een en ander hangt om te beginnen samen met wat er onder ‘de kloof’ wordt verstaan. De term wordt op uiteenlopende manieren gebruikt, maar in de kern lijkt het steeds te gaan om een door vooral inwoners buiten de Randstad en praktisch opgeleiden ervaren gebrek aan representatie binnen de instituties van de democratische rechtsstaat, en het daarmee samenhangende afkalven van vertrouwen in die instituties.

De (grond)wetsvoorstellen over ambtsdelicten

Om te begrijpen waarom vereenvoudigde vervolging van Kamerleden en bewindspersonen hier überhaupt relevant kan zijn, is een korte toelichting nodig op het huidige recht en op de voorstellen tot verandering daarvan.

Ons constitutionele recht kent voor ambtsdelicten van Kamerleden of bewindspersonen een bijzondere vervolgingsprocedure (art. 119 Gw). Vervolging kan slechts worden ingesteld door de procureur-generaal bij de Hoge Raad, na een opdracht daartoe van de regering of de Tweede Kamer. Berechting geschiedt door de Hoge Raad, in eerste en enige aanleg. Specifiek voor de Tweede Kamer schrijft de wet bovendien voor dat die Kamer, voordat zij een vervolgingsopdracht kan geven, eerst een omslachtige onderzoeksprocedure moet volgen. Dat onderzoek moet binnen drie maanden worden uitgevoerd door een ad-hoc Kamercommissie met weinig bijzondere opsporingsbevoegdheden.

In de praktijk blijkt deze procedure nagenoeg onwerkbaar. Dat bleek in 2010 en in 2016, toen zo’n onderzoekscommissie een verwoede poging deed om een waarschijnlijk ‘lek’ van geheime informatie door een onbekend Kamerlid te onderzoeken. Zowel de commissie-Prinsjesdagstukken (2010) als de commissie-Schouten (2016) concludeerde dat het volgen van de wettelijke onderzoeksprocedure ‘in de praktijk onbegaanbaar’ was; in wezen ‘een mission impossible’. Sinds de invoering van de procedure van art. 119 Gw is het ook nooit tot een vervolgingsopdracht gekomen.

Daarnaast kent ons recht ten aanzien van ambtsdelicten nog een tweede curiosum: de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid. Kortgezegd is het een misdrijf om als bewindspersoon bewust of met grove schuld een besluit te nemen dat in strijd is met Grondwet, wet of AMvB, dan wel om opzettelijk een (grond)wettelijke taak niet uit te voeren (art. 355 Sr en 356 Sr). Op het eerste gezicht spreken deze bepalingen aan: bewindspersonen die opzettelijk de wet schenden of niet uitvoeren, zijn strafbaar. Toch heeft dit samenstel van bepalingen een problematische reikwijdte. Om een voorbeeld te noemen: als art. 355 Sr strikt wordt toegepast is iedere minister die de ondertekening van een politiek gevoelig Awb-besluit nog even uitstelt terwijl de wettelijke beslistermijn (art. 4:13 Awb) al is overschreden, in beginsel schuldig aan een misdrijf. En dan hebben we het nog over overtreding van een op zich duidelijke, hard and fast rule. Onze hedendaagse (grond)wetgeving bevat talloze open begrippen waarvan de invulling door de rechter vooraf niet met zekerheid valt te voorspellen. De strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid maakt het in theorie dus mogelijk om bewindspersonen (via voorwaardelijk opzet of grove schuld) strafrechtelijk aan te spreken voor wetsschendingen die in de bestuurlijke praktijk niet altijd te vermijden zijn. Natúúrlijk mogen ministers de wet niet overtreden, maar strafrechtelijke vervolging is hier meestal niet proportioneel. Theoretisch biedt dit ruime mogelijkheden om slecht uitpakkende ministeriële beslissingen achteraf te framen als een ambtsdelict (er komen tribunalen!). Dat dit in de praktijk niet gebeurt, is waarschijnlijk te danken aan de doorgaans integere opstelling van onze politieke ambtsdragers én de vrijwel onneembare procedurele horde van art. 119 Gw.

Waarom de voorstellen rechtsstatelijk een goed idee zijn

Het gevolg is een spanning die moeilijk te rechtvaardigen is. Enerzijds bestaan er strafbepalingen die zich bij uitstek lenen voor politieke afrekeningen; anderzijds leidt de archaïsche vervolgingsprocedure ertoe dat ook veel concretere en ernstigere ambtsmisdrijven — zoals het lekken van staatsgeheimen, corruptie of omkoping — de facto moeilijk vervolgbaar zijn (hoewel dat laatste wel duidelijk in mindere mate geldt voor vervolging op last van de regering dan bij vervolging op last van de Tweede Kamer). Dat komt dicht in de buurt van een feitelijke immuniteit voor hoge gezagsdragers voor hun ambtsdelicten. Dat is kwalijk omdat die gezagsdragers daardoor feitelijk boven de wet worden geplaatst. En het schuurt met een staatsbestel dat berust op checks and balances en de aanspreekbaarheid van de macht.

De genoemde (grond)wetsvoorstellen kunnen deze problemen remediëren. Voorgesteld wordt om art. 119 Gw te schrappen. Zo kunnen bewindspersonen en Kamerleden op dezelfde voet als burgers worden vervolgd voor misdrijven die zij in functie plegen. Tegelijkertijd zullen art. 355 en 356 Sr worden geschrapt – artikelen die (indien de zeggenschap over het openbaar ministerie ooit in de verkeerde handen valt) politieke afrekeningen wel érg gemakkelijk kunnen maken. Het gaat hier dus om een combinatie van méér gelijkheid voor de wet en mínder mogelijkheden voor strafrechtelijke politieke afrekeningen. Terzijde: een andere visie is ook mogelijk. Zo ziet Bovend’Eert het punt van de te ruime opzet van beide bepalingen, maar meent dat dat moet worden opgelost door daarvan de reikwijdte te beperken, bijvoorbeeld tot ‘klaarblijkelijk opzettelijk handelen in strijd met de wet’.

In rechtsstatelijk opzicht lijken beide voorstellen mij overtuigend. De voorstellen, die overigens ook aansluiten bij de adviezen van de Commissie herziening wetgeving ambtsdelicten (waarvan ik lid was), versterken de aanspreekbaarheid van politieke ambtsdragers en verbeteren daarmee de kwaliteit van het bestuur. Maar daarmee is de vraag naar ‘de kloof’ nog niet beantwoord: dragen deze voorstellen bij aan het verkleinen daarvan?

Succesvolle vervolging van ambtsdelicten kán helpen tegen de kloof

Dat zou goed kunnen. Zonder art. 119 Gw (en bijbehorende wetgeving) had gewoon het openbaar ministerie onderzoek kunnen doen naar het lekken van Prinsjesdagstukken (2010) en van informatie uit de commissie Stiekem (2016). Met zijn expertise en opsporingsbevoegdheden had het openbaar ministerie de dader mogelijk wél in beeld gekregen. Een vervolging van dat Kamerlid in een reguliere strafprocedure had zichtbaar kunnen maken dat ook politici niet boven de wet staan. Dat had kunnen bijdragen aan het beeld dat ‘de hoge heren in Den Haag’ elkaar niet structureel ontzien, maar dat ook zij verantwoording verschuldigd zijn aan de rechter.

..maar het tegendeel kan ook gebeuren

Het omgekeerde scenario is ook voorstelbaar. Volgens huidige rechtspraak kan er ten aanzien van ambtsdelicten van een bewindspersonen of Kamerleden – anders dan normaal – niet op grond van art. 12 Sv worden geklaagd over een beslissing tot niet-vervolging. Dat zal voortaan wel het geval worden als de ambtsdelicten in het reguliere strafproces worden ondergebracht.

Stel nu dat een journalistencollectief – nadat de voorstellen zijn doorgevoerd – aangifte zou doen tegen (dan) oud-minister Wiersma wegens schending van de Wet open overheid: zij heeft stelselmatig de inzage in uitstootgegevens van veehouderijbedrijven gefrustreerd. Stel dat het openbaar ministerie seponeert wegens onvoldoende wettelijke grondslag voor vervolging – art. 355 en 356 Sr zijn inmiddels immers geschrapt. Een daaropvolgende art. 12 Sv-procedure strandt dus ook. Wat doet dit met de kloof? Als de betrokken organisatie de socials handig bespeelt is er mogelijk een frame de wereld in te brengen waarbij ‘de hoogste rechters’ (oud-)ministers óók al buiten schot houden. Ook valt er wel een verhaal van te maken dat schendingen van de Woo door bewindspersonen altijd strafbaar waren, maar dat niet meer zijn sinds het kabinet zijn eigen strafbaarheid (art. 355 Sr) heeft geschrapt. Hoewel ingegeven door overwegingen van legaliteit en het voorkomen van politieke afrekeningen, valt de afschaffing van de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid mogelijk te framen als ‘Den Haag regelt het weer goed voor zichzelf’. Overigens: zou art. 355 Sr juist niet zijn geschrapt en zou Wiersma wél worden vervolgd – bijvoorbeeld onder een volgend kabinet – dan is dat op zichtzelf ook best te presenteren als de elite die zich keert tegen de boerenbelangen, D66-magistraten die vooral wakker worden als zij tegen rechtse politici kunnen optreden, het kabinet-Jetten dat even wat rekeningen vereffent et cetera.

Kortom: vereenvoudiging van de vervolgingsprocedure bij ambtsmisdrijven van bewindspersonen en Kamerleden zal waarschijnlijk leiden tot serieuzere opsporingonderzoeken en af en toe tot een vervolging of juist tot een sepot. Of dit het gevoel van vervreemding tussen burger en politiek vermindert of juist vergroot, zal sterk afhangen van wie er wordt vervolgd, waarvoor vervolging wordt ingesteld en met name van de wijze waarop dit in de media en sociale media wordt geduid. Voor dat laatste lijken mij niet de vereenvoudigingsvoorstellen bepalend, maar toch vooral de mate waarin het betrokken medium (toch al) geneigd was de instituties te vertrouwen of juist te wantrouwen.

Toch maar aan de rechtsstaat vasthouden

Vervreemding tussen burger en overheid is een verdrietig verschijnsel. Anders dan in een autoritaire staat is een democratische overheid er niet voor zichzelf. Onze overheid staat ten dienste van haar burgers. Dat beseft leeft volgens mij ook terdege bij de meeste politici en rechters in Nederland. Als toch een groeiend deel van de bevolking ervaart dat de overheid hun belangen niet met de nodige zorg bewaakt, dan gaat er iets mis.

Waarschijnlijk bestaan hiervoor echter geen eenvoudige oplossingen. Het afkalven van het vertrouwen in de overheid doet zich op dit moment in vrijwel alle westerse democratieën voor. Het ligt daarom niet voor de hand dit afkalvende vertrouwen toe te schrijven aan eenvoudig te identificeren, lokale factoren als ‘geen klare taal van rechters’, ‘teveel Randstedelingen in de Kamer’, ‘te weinig MBO-ers in het kabinet’, ‘een te grote kiesdeler’ of, for that matter, ‘moeilijke vervolgbaarheid van ministers’. Dat zijn serieuze discussiepunten in onze rechtsstaat, maar volgens mij niet de oorzaken van de kloof.

Naar ik vrees is die kloof, kortom, een internationaal sociologisch verschijnsel met uiterst moeilijk grijpbare oorzaken en oplossingen. Zolang er geen magic bullet voorhanden is die echt tegen die kloof werkt, lijkt het mij verstandig om op normatieve gronden te blijven werken aan ontwikkeling van de rechtsstaat. Een staatsbestel dat naar beste weten fair is ingericht en goed bestuur bevordert, verdient verdediging — zelfs als dat helaas niet tot meer vertrouwen leidt. Aan die rechtsstatelijke kwaliteit draagt een effectievere en evenwichtigere vervolging van Kamerleden en bewindspersonen zonder twijfel bij.

Roel Schutgens is hoogleraar Algemene Rechtswetenschap aan de Radboud Universiteit en voormalig lid van de commissie-herziening wetgeving ambtsdelicten.