Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Wat als 'Nederland' op 6 april nee stemt?

Aalt Willem Heringa, hoogleraar staatsrecht Universiteit Maastricht

Dominee spelen kunnen we niet, handeldrijven wel

Wat gebeurt er als Nederland het associatieakkoord tussen de EU en Oekraïne verwerpt? Als de opkomstdrempel van 30% wordt gehaald, is het aan de regering om een wetsvoorstel in te dienen bij de Staten-Generaal waarmee de goedkeuringswet wordt ingetrokken. En dan is het aan de wetgever om te besluiten. Die wet behoeft dus niet aangenomen te worden, maar gelet op uitlatingen van vele politieke partijen die destijds voor de goedkeuringswet hebben gestemd, is het aannemelijk dat de uitslag van het referendum gevolgd gaat worden. Kennelijk ook als er een lage opkomst is, zij het van minimaal 30%, en een krappe meerderheid. Maar daar kan natuurlijk enige beweging zitten, als de opkomst laag is en de meerderheid klein: een kleine meerderheid bij een 30% opkomst is tenslotte maar een heel klein percentage van de kiezers. Maar wat daarvan zij, dat is aan regering en Staten-Generaal.

Crucialer is de vraag of er na een nee stem en een intrekking van de goedkeuringswet eigenlijk veel verandert, en dan is het antwoord vermoedelijk nee! De teleurstelling bij de nee stemmers kan dus nu al worden uitgetekend. Hoe kan dat nu? Dat heeft te maken met de vraag of het 6 april referendum eigenlijk wel over de gehele Associatieovereenkomst tussen de EU en Oekraïne gaat. Het antwoord op die vraag is dubbel nee.

Over Nederlandse goedkeuring

Allereerst, een klein technisch punt, maar opgemerkt moet worden dat het referendum gaat over de goedkeuringswet, dat wil zeggen de vraag of Nederland wel partij wordt of blijft bij dit verdrag. Zo nee, dan blijft het verdrag bestaan voor de EU en de andere lidstaten. En daar wordt het ingewikkeld: het Associatieakkoord is namelijk een gemengde overeenkomst. Deels is het gebaseerd op exclusieve bevoegdheden van de EU, zoals neergelegd in art. 3 Verdrag Europese Unie (VEU) omdat het Associatieakkoord betrekking heeft op gemeenschappelijke handelspolitiek. Die delen van het verdrag, en die delen betreffen, zoals ik hierna zal laten zien, het overgrote deel van de bepalingen van het verdrag, kunnen dus door een nee uitslag niet worden aangetast. Het nee kan alleen zien op de rest, dat wil zeggen op het intergouvernementele deel. Daarover hierna meer.

Een andere complicatie is dat op EU niveau de Raad nog het finale besluit dient te nemen over het Associatieakkoord (art 218 lid 6 en lid 8 Verdrag Werking EU -VWEU) en dat besluit dient met unanimiteit te worden genomen. Het referendum ziet niet op het standpunt van Nederland in de Raad, dus kan na een nee referendum, en een eventuele intrekking van de goedkeuringswet, de Raad toch het finale besluit nemen, zij het dat Nederland moet instemmen. Dat is vanuit PR-perspectief een lastige spagaat, met voor de hand liggende krantenkoppen.

Voor Nederland moeten dan voorzieningen worden getroffen om bepaalde onderdelen niet voor Nederland te laten gelden. Welke? En detail is dat iets voor het Hof van Justitie om zich over uit te spreken. Dus Nederland kan zo maar instemmen op EU niveau met het Akkoord en daarnaast instemmen met een akkoord waarmee alleen het intergouvernementele deel voor Nederland buiten werking wordt gezet.

Voorlopige toepassing

Er is al gedebatteerd over de vraag hoe het nu kan dat het Associatieakkoord al voorlopig wordt toegepast. Daar is geen juridisch bezwaar omdat die voorlopige toepassing betrekking heeft op de onderdelen van het akkoord die binnen de exclusieve competentie van de EU vallen: de gemeenschappelijke handelspolitiek.

Wat zijn nu de onderdelen waarover de EU exclusief gaat en wat zijn mitsdien de onderdelen waar het referendum wel betrekking op kan hebben?

In het Raadsbesluit van 2014 over die voorlopige toepassing is ook te vinden wat de Raad grosso modo als bevoegdheden van de EU ziet in het Associatieakkoord (23 juni 2014, 2014/668/EU) en waar dus het referendum niet aan kan afdoen:

Titel III Justitie, Vrijheid en Veiligheid

Titel IV Handel

Titel V Economische en sectorale samenwerking

Titel VI Financiële samenwerking

Titel VII Institutionele bepalingen

En een aanzienlijk aantal bijlagen.

Dan resteren nog titel I, twee artikelen over algemene beginselen, en titel II, over politieke dialoog en hervorming, politieke integratie, samenwerking en convergentie op het vlak van buitenlands- en veiligheidsbeleid. Die tweede titel is dus eigenlijk het voornaamste, enige, onderwerp van het referendum! Een nee-stem betekent dat Nederland niet meedoet aan het stabiliseren van Oekraïne. Dominee kunnen we dan niet spelen, maar handeldrijven kan gelukkig wel want dat loopt via de EU-component.

Is dat het nu allemaal waard (geweest)? Geen dominee, maar wel koopman, en een onbetrouwbare, want Nederland heeft mee onderhandeld, en mede de associatieakkoorden politiek vormgegeven, en haakt dan op het laatste moment af. En voor wat? Omdat er politieke commitments worden vastgelegd over de kwaliteit van democratie en rechtsstaat in de Oekraïne? En idem over samenwerking en dialoog. En dat met een staat die aan onze buitengrenzen ligt. Hallo, praten we niet met onze buren? Willen we geen goede relatie met onze buren?

Zie voor meer informatie over het associatieakkoord en over het referendum de Montesquieu Instituut bundel: Het eerste raadgevende referendum

In deze editie van De Hofvijver staan nog meer artikelen over het raadgevend referendum. Zie hier een overzicht van alle artikelen over het referendum