Hoe zat het ook alweer met de kabinetsformatie?

Nieuwe Tweede Kamerverkiezingen betekenen ook een nieuwe kabinetsformatie. Of we de kabinetsformatie nu opdelen in drie of vier fasen, of acht of vijftig stappen, de vraag vooraf lijkt telkens weer te zijn: hoe zat het nu precies met de formatie?

De formatie van het kabinet-Schoof zal niet geholpen hebben met het creëren van duidelijkheid hierover. Deden de partijen het toen immers niet helemaal anders? Hoewel dat laatste misschien meevalt - hoe anders het kabinet uiteindelijk was viel in ieder geval mee - kan een opfrisser in de aanloop naar de kabinetsformatie 2025 geen kwaad. In dit stuk bespreek ik de normale gang van zaken binnen een kabinetsformatie en bespreek ik kort wat de vorige kabinetsformatie heeft veranderd aan wat we komend jaar kunnen verwachten.

Waar is de kabinetsformatie geregeld?

Zoals waarschijnlijk bekend bij de lezers van De Hofvijver, bepaalt de Grondwet vrij weinig over het formeren van een kabinet. Alleen de manier waarop ministers en staatsecretarissen worden benoemd en beëdigd is daarin geregeld (zie artt. 43, 46, 48 en 49 Grondwet). Verder wordt de kabinetsformatie voornamelijk beheerst door ongeschreven staatsrecht, conventies en praktijken.

De belangrijkste ongeschreven staatsrechtelijke regel die de kabinetsformatie inkadert is de vertrouwensregel, op grond waarvan een aantredend kabinet het (impliciete) vertrouwen van een Tweede Kamermeerderheid moet genieten.

In 2012 is het verloop van de kabinetsformatie gedeeltelijk gewijzigd door een wijziging van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer (tegenwoordig te vinden in hoofdstuk 11 RvOTK): met deze wijziging nam de Tweede Kamer de regie over de kabinetsformatie op zich door voortaan zelf (in)formateurs te benoemen.

Daarmee kwamen de consultaties van de Koning en de koninklijke benoemingen van (in)formateurs te vervallen. Naar aanleiding van de evaluatie van de kabinetsformatie van 2021-2022 debatteerde de Tweede Kamer in 2023 vóór de verkiezingen om enkele uitgangspunten aan te scherpen. Dat resulteerde in de motie-Klaver/Sneller. Daarin ging het voornamelijk over de persoon van de verkenner, het meegeven van termijnen aan informateurs en het regelen van openbaarheid van documenten die tijdens de verschillende fases van de kabinetsformatie werden gebruikt.

Het normale verloop van de kabinetsformatie

Binnen het kader van de Grondwet, het RvOTK en de motie-Klaver/Sneller is het theoretisch mogelijk om verschillende formatiemethoden te volgen, waar verschillende soorten kabinetten uit voort kunnen komen. Al zo’n halve eeuw wordt echter steeds de parlementaire formatiemethode toegepast. De parlementaire formatiemethode is, zeker sinds 2012, in te delen in drie fasen: de verkenningsfase, de informatiefase en de formatiefase.

De verkenningsfase vindt in beginsel plaats vanaf de eerste of tweede dag na de verkiezingen tot aan het debat waarin de Tweede Kamer een informateur benoemt, binnen een week na zijn de installatie. De verkenningsfase wordt begeleid door een verkenner, die uitzoekt welke partijen met elkaar kunnen onderhandelen over een regeerakkoord. In lijn met de conventie van 1977, op grond waarvan de grootste partij het initiatief krijgt bij de kabinetsformatie, is het in beginsel de grootste partij die een verkenner voordraagt aan de (beoogde) fractievoorzitters van de Tweede Kamer.

Als na de verkenningsfase duidelijk is geworden welke partijen met elkaar kunnen onderhandelen over een regeerakkoord stelt de Tweede Kamer, in beginsel op voordracht van de grootste partij, een informateur aan die dat proces kan begeleiden. Soms worden er meerdere informateurs tegelijkertijd, of na elkaar, aangesteld. Bij een regeerakkoord draait het om het gewenste regeringsbeleid op hoofdlijnen. Dat maakt ook van het zogenaamde Hoofdlijnenakkoord een regeerakkoord.

De formatiefase breekt aan wanneer er een regeerakkoord is gesloten. Meestal hebben partijen dan ook al afspraken gemaakt over welke partij welke ministers en staatssecretarissen levert. De formateur, die vaak ook de beoogd minister-president is en vaak – maar niet altijd – de leider van de grootste partij, stelt formeel het kabinet samen en voert kennismakingsgesprekken met de beoogde bewindspersonen. Het is ook de formateur die de veiligheidsrapporten over de beoogde bewindspersonen te zien krijgt.

De formateur zit ook de constituerende vergadering voor, waarin het kabinet meestal het regeerakkoord overneemt als regeerprogramma, al kunnen bewindspersonen daar soms nog eigen beleidsvoornemens aan toevoegen.

Als het mis gaat in een kabinetsformatie en het niet tot een regeerakkoord komt begint alles opnieuw en start er een nieuwe verkenningsfase. Die staat dan echter onder leiding van een informateur met een verkennende opdracht, zoals informateur Putters in 2024.

Een blik vooruit op basis van de kabinetsformatie 2023-2024

De kabinetsformatie 2023-2024 kende, gelet op het normale verloop, eigenlijk maar twee echt nieuwe elementen. Het eerste nieuwe element zag op de informateurs. Zij kregen termijnen mee en moesten bij hun eindverslagen “de informatie van maatschappelijke partijen en notities met inhoudelijke informatie vanuit ministeries die aan de (in)formerende partijen worden gestuurd en de geaccordeerde gespreksverslagen” openbaar maken.

Dat heeft afgelopen formatie tot discussies geleid, mede doordat sommige informateurs meenden na het verlopen van hun opdracht informateur-af te zijn, waardoor zij niet meer bevoegd zouden zijn om de gevraagde informatie over te dragen (zie paragraaf 5.2 van de evaluatie). Om komende formatie dit soort verwarring te voorkomen besloot de Tweede Kamer informateurs pas na het debat over hun verslagen decharge te verlenen, waardoor zij tot dan in functie blijven en verantwoordelijk blijven voor het delen van de gevraagde informatie met de Kamer.

De kabinetsformatie 2023-2024 werd voor het eerst afgesloten met hoorzittingen met de beoogde bewindspersonen. Ondanks alle discussie en hoge verwachtingen vooraf, werd al snel na de kabinetsformatie besloten voorlopig geen hoorzittingen meer te organiseren aan het eind van een kabinetsformatie.

Al met al lijkt de vorige kabinetsformatie niet veel te hebben veranderd aan wat we van de komende kabinetsformatie kunnen verwachten. Ten minste, als we kijken naar welke (procedurele) stappen er gezet (moeten) worden tijdens de formatie. Het is niet voor niets dat het “een waarheid als een koe” is dat iedere formatie uniek is. Binnen het hier beschreven kader bestaat veel ruimte voor de vreemde fratsen van de formatiepolitiek.

Koen Haex is als docent-promovendus verbonden aan de afdeling Staatsrecht, Bestuursrecht en Rechtstheorie en het Montaigne Centrum voor Rechtsstaat en Rechtspleging van de Universiteit Utrecht. Hij schrijft een proefschrift over de kabinetsformatie en het sluiten van regeerakkoorden in het Nederlandse constitutionele recht.