Een einde aan eeuwige wetsvoorstellen?

Met verkiezingen in het vooruitzicht rijst de vraag of werk van het kabinet daarmee niet ongewenst verloren gaat. In nagenoeg alle parlementaire democratieën vervallen wetsvoorstellen namelijk met het installeren van een nieuw parlement onder de werking van de ‘valbijl in het wetgevingsproces’. Is dat niet problematisch voor wetsvoorstellen die al jaren in de pijplijn zitten, zoals het recent ingediende wetsvoorstel inzake de Wet op de politieke partijen? En wat te denken van wetsvoorstellen om te voldoen aan implementatieverplichtingen van de Europese Unie? In Nederland hoeven we ons minder zorgen te maken om onvoltooide parlementaire werkzaamheden, omdat de behandeling van wetsvoorstellen ook na verkiezingen kan worden voortgezet. Maar is dat wel zo gelukkig?

De valbijl kent verschillende varianten, maar duidt meestal op het principe dat wetsvoorstellen na verkiezingen van (een kamer van) het parlement vervallen. Dat wetsvoorstellen in Nederland in beginsel eeuwig voortleven – en in de meeste andere landen vervallen met verkiezingen – staat nauwelijks ter discussie.

Dat heeft ermee te maken dat (het ontbreken van) de valbijl een technisch principe is dat aansluit bij de politieke traditie en verhoudingen van ieder land. Zo leest de Britse monarch in zijn jaarlijkse King’s Speech een gedetailleerde planning van de regering voor. De daarin opgenomen wetsvoorstellen worden doorgaans voor de ‘deadline’ behandeld, mede dankzij het overwicht van de regering.

In Nederland is het daarentegen niet ongebruikelijk dat het niet lukt om afspraken uit het regeerakkoord binnen de zittingsduur van de Tweede Kamer om te zetten in wetgeving. Als verklaring daarvoor geldt een versplinterd kiezerslandschap en een kiesstelsel gebaseerd op evenredige vertegenwoordiging, waardoor het lastig is om meerderheden te vinden en te behouden. Daarbovenop komt dat kabinetscrises de zittingsduur van de Tweede Kamer regelmatig verkorten. Het ontbreken van een vervaldatum voor wetsvoorstellen sluit aan bij deze realiteit.

Verkiezingen

Ondanks inbedding van eeuwigdurende wetsvoorstellen in de Nederlandse politieke cultuur, kunnen vraagtekens worden geplaatst bij de wenselijkheid ervan. Het ontbreken van de valbijl botst vooral met democratische principes. Democratie gaat ervan uit dat burgers kunnen participeren in politieke besluitvorming. In moderne democratieën, zoals in Nederland, is deze participatie in de regel indirect, in de zin dat burgers via de stembus volksvertegenwoordigers aanwijzen die namens hen besluiten nemen. Via verkiezingen krijgt het electoraat ook de kans om zich uit te spreken over het beleid van het vorige parlement.

Dit uitgangspunt van inspraak van het volk komt in het gedrang door wetsvoorstellen die eeuwig voortleven. Kiezers kunnen met hun stem immers afkeuring tonen voor bepaald beleid, maar niet-afgehandelde wetsvoorstellen zullen daarmee niet verdwijnen. Zo ontstaat de mogelijkheid dat een toekomstig, 'gewilliger’ samengesteld parlement de behandeling van het wetsvoorstel voortzet. Met deze gang van zaken komt van de afkeuring die van een vorige verkiezingsuitslag uitgaat niet veel terecht.

Een aanverwant bezwaar volgt uit de situatie dat de Tweede Kamer wordt vervangen nadat deze een wetsvoorstel doorzendt naar de Eerste Kamer. Indien de Eerste Kamer het voorstel aanneemt, kan de daaruit voortvloeiende wet niet per definitie rekenen op gelijktijdige steun van beide Kamers. Daarmee kunnen twijfels ontstaan over het draagvlak voor de betreffende wet.

Men kan beargumenteren dat er geen democratische bezwaren zijn als het nieuwe parlement besluit een oud wetsvoorstel voort te zetten. Besluiten van een nieuw parlement ontlenen immers legitimatie aan de verkiezingsuitslag. Begrip van de Nederlandse wetgevingsprocedure leert echter dat dit argument nuancering behoeft. Kenmerkend aan deze procedure is dat behandeling in een gespecialiseerde commissie aan de plenaire behandeling voorafgaat. In deze commissies leveren Kamerleden schriftelijk inbreng ter voorbereiding op het debat en de stemming. Vanuit het oogpunt van de democratie is het wenselijk dat leden hun mandaat ook kunnen 'voltooien’ met een stem op het betreffende voorstel.

Bovendien kan een wijziging van de parlementaire samenstelling ná de commissiefase een zorgvuldige wetsbehandeling schaden. Zonder de werking van de valbijl is het bijvoorbeeld goed denkbaar dat nieuw verkozen vertegenwoordigers plenair punten aanvoeren die haaks staan op, of geheel nieuw zijn ten opzichte van, de inbreng tijdens de commissiefase. Dit terwijl commissies juist een gedegen voorbereiding en diepgang in de wetgevingsprocedure behoren te bieden.

Tijdelijkheid

Periodieke verkiezingen waarborgen niet alleen dat kiezers afkeuring kunnen uiten en politici kunnen mandateren, maar geven ook uitdrukking aan de gedachte dat tijdelijkheid inherent is aan democratie. In zijn Second Treatise of Government wees John Locke op het gevaar van continue of permanente vertegenwoordiging. Dergelijke vertegenwoordigers zouden zich verheven voelen en daarmee menen een afwijkend belang te hebben van de gemeenschap.

Het resultaat is dat de vertegenwoordiging gericht is op het vergaren van meer macht en rijkdom. Daarentegen waarborgt representatie van tijdelijke (pro tempore) aard overeenstemming tussen (de belangen van) vertegenwoordigers en vertegenwoordigden. Inmiddels wordt erkend dat beperkingen in tijd kenmerkend zijn voor de democratie. Tijdslimieten voor gemandateerden alsook voor de wetsvoorstellen waarover zij zich ontfermen, bevestigen dat de samenstelling van het parlement tijdelijk is.

Het idee van tijdelijkheid komt bijvoorbeeld ook tot uiting in de (recent ingevoerde) eis in de grondwetsherzieningsprocedure dat de Tweede Kamer gekozen ná de eerste lezing, het voorstel in de tweede lezing binnen diens zittingstermijn dient te overwegen. Een en ander valt lastig te rijmen met het principe dat reguliere wetsvoorstellen niet vervallen met Tweede Kamerverkiezingen.

Een harde deadline

Het voorgaande geeft aanleiding tot heroverweging van het gebrek aan de valbijl. Daarbij moet uiteraard acht worden geslagen op kenmerken van de Nederlandse parlementaire democratie die geen ruimte lijken te bieden voor een harde deadline, waaronder versplintering, een stelsel van evenredige vertegenwoordiging en regelmatige kabinetscrises.

Andere landen die soortgelijke kenmerken combineren met de valbijl lossen de daarin vervatte tegenstrijdigheden op met uitzonderingen en mogelijkheden tot opheffing. Zo zou mogelijk kunnen worden gemaakt dat een volgend parlement voor een eerder ingediend wetsvoorstel het advies van de Raad van State overslaat, dat een vorig parlement de behandeling van een voorstel onder voorwaarden overhevelt of dat wetsvoorstellen ter implementatie van Europese regelgeving worden uitgezonderd van de valbijl. Op deze manier kan een einde worden gemaakt aan eeuwige wetsvoorstellen en de daaraan klevende democratische bezwaren, terwijl aansluiting wordt gevonden bij de politieke realiteit.

Sarah Eggen is aankomend masterstudent aan de Universiteit van Oxford (MJur).