Speciaal tribunaal voor het misdrijf agressie tegen Oekraïne

Al kort na de grootschalige Russische invasie op 24 februari 2022 sprak de internationale gemeenschap hartstochtelijk uit dat Ruslands agressie tegen Oekraïne niet onbestraft mocht blijven.¹⁾ Hoewel Oekraïne ook binnenlandse onderzoeken en vervolgingen uitvoert voor het "plannen, voorbereiden of voeren van een agressieoorlog of gewapend conflict",²⁾ vroeg het de internationale gemeenschap om steun bij het berechten van de hoogste militaire en politieke leiding van Rusland voor agressie.

Hoewel het Internationaal Strafhof (ICC) de situatie in Oekraïne onderzoekt en al arrestatiebevelen heeft uitgevaardigd voor andere misdrijven die onder zijn jurisdictie vallen – waaronder tegen president Poetin –, kan het ICC momenteel zijn jurisdictie voor het misdrijf agressie in de situatie van Oekraïne niet uitoefenen. Rusland is geen ondertekenaar van het Statuut van Rome. Bovendien zou Rusland hoogstwaarschijnlijk in de VN-Veiligheidsraad een doorverwijzing naar het ICC tegenhouden. Er moest dus een manier worden gevonden om personen die het meest verantwoordelijk zijn voor de agressie tegen Oekraïne voor een rechtbank buiten de nationale jurisdicties te brengen.

Oekraïne riep een zogenaamde 'kerngroep' in het leven. Uiteindelijk sloten zich ongeveer 40 andere staten, de Europese Unie en de Raad van Europa hierbij aan. De kerngroep kwam in totaal 14 keer bijeen tussen januari 2023 en maart 2025. Op 9 mei 2025 volgde de officiële bekendmaking in Lviv dat politiek het werk op technisch en juridisch niveau was afgerond.³⁾ Slechts vijf dagen later, op 14 mei 2025, overhandigde Oekraïne een brief aan de secretaris-generaal van de Raad van Europa met het verzoek tot oprichting van het Speciaal Tribunaal. Dit was gebaseerd op teksten die de kerngroep had voorbereid, waarbij men het zogenaamde 'Raad van Europa-model' gebruikte.

Volgens dit model zal het tribunaal worden opgericht op grond van een bilaterale overeenkomst tussen de Raad van Europa en Oekraïne, met het Statuut van het Speciaal Tribunaal daaraan gehecht. Deze overeenkomst werd officieel ondertekend op 25 juni 2025.

Maar zoals bepaald in de voorwaarden van de overeenkomst, hangt de inwerkingtreding nog af van het sluiten van een afzonderlijk juridisch instrument binnen het institutionele kader van de Raad van Europa: een uitgebreide partiële overeenkomst (Enlarged Partial Agreement, EPA)⁴⁾. Hierdoor wordt een beheercommissie ingesteld die verantwoordelijk is voor de financiering van het Speciaal Tribunaal en het verlenen van bijstand bij andere administratieve en beheersmatige aspecten van de werking ervan.

De hoop is dat veel staten zich bij deze EPA zullen aansluiten, waardoor niet alleen de financiële duurzaamheid van het Speciaal Tribunaal mogelijk wordt gemaakt, maar ook een brede cross-regionale steun. Dit moet de toegekende legitimiteit ervan maximaliseren.

Vanaf het begin van de onderhandelingen in de kerngroep waren enkele inhoudelijke kwesties bijzonder omstreden. Maar dankzij een constructieve en compromisgerichte atmosfeer kon men oplossingen voor deze kwesties vinden.⁵⁾ Het Statuut voorziet er nu in dat vermeende daders zich niet achter functionele immuniteit zullen kunnen verschuilen.

Na lange en verhitte debatten over de toepasselijkheid van de beruchte persoonlijke 'trojkaimmuniteit' (het staatshoofd, de regeringsleider en de minister van Buitenlandse Zaken) voor het misdrijf agressie, koos de kerngroep voor een meer procedurele dan principiële benadering: de aanklager van het Speciaal Tribunaal kan onderzoeken uitvoeren en aanklachten voorbereiden, zelfs tegen trojka-leden.

Zodra de aanklager echter de aanklacht heeft ingediend bij het Speciaal Tribunaal, zal een pre-trial rechter die aan de zaak is toegewezen, verplicht zijn de procedure op te schorten zolang deze personen in functie zijn en hun immuniteit niet is opgeheven. Desalniettemin mag in geval van zo'n opschorting de aanklager de kern van de aanklacht openbaar maken.

Het Speciaal Tribunaal zal processen bij verstek kunnen voeren onder bepaalde omstandigheden en wanneer vergezeld van procedurele waarborgen, zoals het recht op juridische vertegenwoordiging van de belangen en rechten van de beschuldigde. Personen die bij verstek berecht worden, hebben het recht om een herziening aan te vragen voor het Speciaal Tribunaal of een opvolgende instantie. Deze herziening is alleen mogelijk wanneer zij zich vervolgens persoonlijk aandienen, tenzij zij dat recht opgeven of het oorspronkelijke vonnis accepteren. Hoewel processen bij verstek gebruikelijk zijn in sommige nationale jurisdicties, zoals in Oekraïne, voorzien slechts weinig internationale omgevingen hierin, zoals het Speciaal Tribunaal voor Libanon.

Gezien het feit dat het Speciaal Tribunaal wordt opgericht onder auspiciën van een internationale gouvernementele organisatie, kan het als 'internationaal' worden beschreven. De jurisdictie ervan zal echter stevig geworteld zijn in Oekraïne's territoriale autoriteit. Het 'internationaliseert' vervolgingen die nationale aanklagers uit Oekraïne en andere landen al ondernemen.

Als Europa's leidende mensenrechtenorganisatie, opgericht in 1949 na de verschrikkingen van de Tweede Wereldoorlog, is de Raad van Europa goed gepositioneerd om het Speciaal Tribunaal te huisvesten. Men kan de belofte van 'nooit meer' – het streven naar vrede waarop het hele project Raad van Europa is gebouwd – niet bereiken zonder gerechtigheid en aansprakelijkheid. En dit moet noodzakelijkerwijs elke stap omvatten naar het beëindigen van straffeloosheid van agressie – voor het 'hoogste internationale misdrijf' – dat momenteel plaatsvindt op het grondgebied van een van zijn lidstaten, begaan door een voormalige lidstaat.⁶⁾

Irene Suominen-Picht, LL.M. en Dr. Constanze Schimmel-Khalfallah zijn beiden juridisch adviseurs bij de Raad van Europa. De hier geuite standpunten worden op persoonlijke titel gedeeld en vertegenwoordigen niet die van de Raad van Europa.

• 1) 

  Zie bijvoorbeeld P. Sands, Poetins gebruik van militair geweld is een misdaad van agressie, Financial Times, 28 februari 2022.
• 2) 

  Artikel 437 van het Oekraïense Wetboek van Strafrecht.
• 3) 

  Gezamenlijke Verklaring van de Bijeenkomst van Ministers van Buitenlandse Zaken over de afsluiting van het werk van de Kerngroep betreffende de Oprichting van een Speciaal Tribunaal voor de Misdaad Agressie tegen Oekraïne, 9 mei 2025, Lviv (Oekraïne).
• 4) 

  EPA's zijn een bijzondere vorm van samenwerking binnen de Raad van Europa, opgericht door een resolutie die alleen wordt aangenomen door die lidstaten en niet-lidstaten die wensen deel te nemen aan de betreffende activiteit.
• 5) 

  Voor meer details, zie bijvoorbeeld H. Lobel/N. Milaninia, Het opbouwen van een Speciaal Tribunaal voor de Misdaad van Agressie tegen Oekraïne, EJIL: Talk!, 25 juli 2025.
• 6) 

  Rusland werd uitgesloten van de Raad van Europa op 16 maart 2022, CM/Res(2022)2.