Het correctief bindend referendum: democratisch-rechtsstatelijke loopgravenoorlog?

Het wetsvoorstel voor het wijzigen van de Grondwet in verband met de invoering van een correctief bindend referendum heeft de Eerste Kamer bereikt voor de tweede lezing. Het is, getuige recent verschenen (nieuws)artikelen, een ongeschreven regel dat bij het bereiken van deze fase ‘de Nacht van Wiegel’ in herinnering wordt gebracht. Bij dezen is dat gebeurd.

In de nacht van 18 op 19 mei 1999 verpestte Wiegel het feest van de directe democratie (of zelfs: volkssoevereiniteit) door in tweede lezing tegen het voorstel voor invoering van een correctief bindend referendum te stemmen. Het correctief bindend referendum is een instrument dat kiesgerechtigden de mogelijkheid geeft een al (door de formele wetgever) aangenomen wetsvoorstel tegen te houden.

In deze analyse zal ik, naar aanleiding van de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer tot nu toe, stilstaan bij de verhouding van dit referendum tot de parlementaire democratie. Die verhouding krijgt zowel in de memorie van toelichting als bij de beantwoording door de initiatiefnemer van de hierover gestelde vragen niet de aandacht die zij vereist.

Wat opvalt is dat het referendum, onder verwijzing naar zijn correctief karakter - wat betekent dat de parlementaire procedure reeds is afgerond -, als weinig ingrijpend wordt voorgesteld. Dit miskent dat institutionalisering van een correctief bindend referendum ook minder zichtbare gevolgen kan hebben, die even ingrijpend kunnen zijn.

De commissie voor Binnenlandse Zaken van de Eerste Kamer heeft inmiddels verslag gedaan. Een maand geleden heeft initiatiefnemer Michiel van Nispen (SP) de vragen van deze commissie beantwoord in de nota naar aanleiding van het verslag.

Centraal bij deze behandeling van het voorstel staan onderwerpen als de verhouding tot de representatieve democratie, de informatievoorziening rondom referenda en de opsplitsing van het voorstel tot invoering van een correctief bindend referendum in een grondwettelijke regeling die voorziet in de invoering van de ‘principiële’ mogelijkheid en een ‘gewone’ uitvoeringswet. Die ‘gewone’ uitvoeringswet moet het referendum nader vormgeven door de drempels en waarborgen vast te leggen.

Verhouding tot de representatieve democratie

De zorgen over de verhouding van het referendum tot de representatieve democratie nemen een centrale plaats in binnen de nota. De initiatiefnemer lijkt zorgen over de spanning met de huidige vormgeving van de Nederlandse parlementaire democratie – die zich laat kenmerken als consensusdemocratie1) - en de invoering van een correctief bindend referendum te ontkennen door te verwijzen naar een algemene consensus (?) over het correctief referendum als versterking van de vertegenwoordigende democratie.

Nog stelliger: “Het gevaar dat de democratie wordt versmald tot ‘de meerderheid bepaalt’ (…) bestaat (…) niet, of niet meer dan nu het geval is”.²⁾ De redenering is dan dat het proces van parlementaire besluitvorming geheel in stand blijft en het referendum slechts een toevoeging is: een ‘toevoeging aan de democratische gereedschapskist’, ‘een mogelijk sluitstuk van een proces van wetgeving’, een ‘veiligheidsklep’ of een ‘handrem in geval van nood’.

Maar die suggestie dat het referendum slechts een toevoeging is doet onvoldoende recht aan de meer principiële betekenis van deze toevoeging. Ook de initiatiefnemer is zich wel degelijk bewust dat de gevolgen verstrekkender zijn dan een enkel ‘mogelijk sluitstuk’. Zo wijst hij op de “alerterende” werking van het referendum: "Het referendum houdt de politiek scherp (…) en biedt op voorhand een extra prikkel om responsief te zijn”.³⁾

De vooruitgeworpen schaduw van dit referendum moet ervoor zorgen dat groepen die in onze ‘diplomademocratie’ te vaak over het hoofd worden gezien, meer betrokken worden en raken. Dat is een nobel streven maar rechtvaardigt voor mij toch niet het wegschrijven van de risico’s of schaduwkanten die de grondwettelijke verankering van dit instrument met zich meebrengt. Deze behoeven wel degelijk aandacht, zoals het risico van een democratisch-rechtsstatelijke loopgravenoorlog.

Rechtsstatelijke waarborgen: onderdeel van de parlementaire democratie

Onze parlementaire democratie is zo ingericht dat de rechtsstatelijke waarborgen terug te vinden zijn in die democratie zelf. Dit heeft te maken met het primaat van de wetgever binnen ons constitutioneel bestel. Het primaat van de wetgever komt bijvoorbeeld tot uitdrukking in het nog altijd overeind staande constitutionele toetsingsverbod van artikel 120 Grondwet dat de rechter, onder meer, verbiedt wetten in formele zin te toetsen aan de Grondwet.

Maar, het functioneren van in de democratie ingebedde rechtsstatelijke waarborgen vereist wel dat ieder belang op gelijke voet toegang heeft tot die democratie. (Een diplomademocratie schiet daarin tekort.) Die gelijke toegang is bijvoorbeeld gewaarborgd door ons kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging, de (politieke) grondrechten en de verschillende adviescolleges. Het parlementair debat (en de openbaarheid daarvan) en de verschillende actoren die op rechtsstatelijkheid moeten adviseren en toetsen, moeten garanderen dat die toegang ook van betekenis is in de besluitvorming. De vormgeving van onze formele wetgevingsprocedure moet ertoe leiden dat - na het voeren van “een open discussie waarin verschillende standpunten en belangen evenredig [zijn] vertegenwoordigd” - de besluitvorming uitmondt in “een ingewikkeld compromis tussen allerhande deelbelangen in de samenleving”.

Kortom: de institutionele, rechtsstatelijke waarborgen van parlementaire besluitvorming verheffen een ‘simpele’ optelsom van voorkeuren, meningen of deelbelangen tot een voor onze democratische rechtsstaat legitiem besluit. De resulterende wet heeft uiteindelijk een ruimere grondslag: niet slechts een simpele optelsom, maar een breder algemeen belang, waarin ook rechtsstatelijke waarden zijn verdisconteerd. Naar de parlementaire procedure is ook wel verwezen als een ‘filtering system’ dat beschermt tegen de tirannie van de meerderheid.

Van emancipatie individu naar meerderheidsdenken

Onvrede over ‘dove’ of regenteske politieke vertegenwoordigers is allesbehalve nieuw. In aanloop naar de algehele grondwetsherziening van 1983 stond de vormgeving van onze parlementaire democratie onder druk.

De democratiseringsbeweging uit de jaren zestig en zeventig beklaagde zich over de grote kloof tussen burger en politiek. In de grondwetsherziening van 1983 is deze roep ingebed in de parlementaire democratie door de nadruk te leggen op de (politieke) grondrechten van de burger, zoals de verankering van het betogingsrecht als grondrecht. Op gelijke voet moest de burger toegang tot en grip op de parlementaire democratie kunnen krijgen.

Inmiddels is de neiging bij het zoeken naar het dichten van de kloof, zich niet meer zo zeer te richten op de emancipatie van het individu maar op een nadrukkelijker meerderheidsdenken.⁴⁾ Tekenend daarvoor is de politicus die wel weet wat ‘het volk’ wil. De anderen dan ‘het volk’ die, door gebruik te maken van het betogingsrecht hun (tegen)stem laten horen, de parlementaire democratie proberen te bereiken, zijn ‘verwarde mensen’.

Een ander voorbeeld is een ongeduldige minister die in afwachting van een advies van de Raad van State aangeeft: “Ik heb haast (…) het is prima om adviezen te geven (…) en ik heb haast (…) het land wil het ook anders, mensen willen het anders (…) ik wil het gewoon oplossen”. Voor een minister die uitgaat van de meerderheidswil en al precies weet wat deze inhoudt, is advisering door de Raad van State een lastige, vertragende procedure. Om de wijze adviseurs tegemoet te komen, was zij eventueel nog wel bereid een punt of komma te wijzigen aan het wetsvoorstel.

Het laat – op zijn zachtst gezegd – twijfel bestaan over de ruimte die deze politici zien voor rechtsstatelijke overwegingen (die oog vragen voor de ander, zoals zorgen van andersdenkende burgers) in het open parlementair debat, en in hoeverre deze onderdeel uit kunnen maken van het ingewikkelde compromis. Dat is zorgelijk.

Het functioneren van de rechtsstatelijke waarborgen in de democratische procedure valt of staat met de rechtsstatelijke ‘oprechtheid’ van de deelnemers aan het ‘spel’. Het parlementair debat verplicht niet naar de ander te luisteren, een niet-bindend advies van de Raad van State kan heroverweging niet afdwingen en de grondwettelijke grondrechten steunen voor naleving toch voornamelijk op het volgen van de formele wetgevingsprocedure. Meerderheidsdenken werkt veronachtzaming van de rechtsstatelijke waarborgen die de burger – niet de ander - moeten beschermen in de hand.

Het referendum en meerderheidsdenken

Het correctief bindend referendum als (altijd boven de markt hangende) afsluitende toets wekt de indruk dat het uiteindelijk – na het doorlopen van de verschillende rechtsstatelijke waarborgen – te doen is om de meerderheidswil. Deze kiezersuitspraak kan het resultaat van de formele wetgevingsprocedure altijd nog ‘overrulen’.

Het is de vraag waartoe het volgen van de rechtsstatelijke schakels dient als de meerderheidswil - die (minderheids)belangen onzichtbaar maakt - de uiteindelijke graadmeter is. Daarmee dreigen de tussen de stem van de kiezer en het uiteindelijke politieke besluit gelegen rechtsstatelijke schakels te verworden tot hinderlijke obstakels.

Een behandeling die recht wil doen aan de nobele intenties van dit voorstel gaat niet voorbij aan dit soort risico’s door het referendum als een ongecompliceerd extraatje voor te stellen. Het correctief bindend referendum draagt een reëel risico in zich om meerderheidsdenken aan te moedigen. Dat zou een tegenovergesteld effect hebben van wat de initiatiefnemer wil bereiken: ‘gemiste’ belangen zichtbaar maken.

Constitutionele innovatie die beoogt de blik van de parlementaire democratie te verruimen en verbeteren kan niet zonder rechtsstatelijkheid. Een wet die beoogt ongehoorde stemmen een plaats te geven in onze democratie moet niet het meerderheidsdenken, dat ten koste gaat van de rechtsstatelijkheid, bevorderen. Anders is het enkel het verschuiven van het probleem van onzichtbaarheid van de ene naar de andere minderheid.

Een echte constitutionele verbetering moedigt ‘de meerderheid’ niet aan te schuilen in de loopgraaf van het eigen gelijk, maar moedigt aan tot de ontmoeting van de ander.

Wil het correctief bindend referendum werkelijk een instrument zijn dat de democratie toegankelijker maakt, dan verdienen ook de schaduwkanten ervan de aandacht. Het is een minder positief verhaal dan het referendum als bonus, maar wel een eerlijker verhaal dat meer recht doet aan het doel dat men stelt met het instrument te willen bereiken.

Slaagt de Eerste Kamer bij de behandeling erin deze zorgen in het debat te introduceren, dan bewijst de Eerste Kamer daarmee meteen het belang van haar bestaan als rechtsstatelijke waarborg.

Sophie Vonk is promovenda Constitutioneel recht bij Tilburg University.

• 1) 

  F. Hendriks, Vitale democratie: Theorie van democratie in actie, Amsterdam: Amsterdam University Press 2006, pp. 81 – 102.
• 2) 

  Kamerstukken I 2024/25, 36468, B, p. 3.
• 3) 

  Kamerstukken I 2024/25, 36468, B, p. 2.
• 4) 

  Vgl. H. te Velde, ‘De domesticatie van de democratie in Nederland: Democratie als strijdbegrip van de negentiende eeuw tot 1945’, BMGN – Low Countries Historical Review 2012, afl. 2, p. 27.