Onwetende referendumkiezers: voldongen feit of publieke verantwoordelijkheid?

De “kans op [een] correctief referendum is nog nooit zo groot geweest” kopte de NOS begin dit jaar. Enkele weken later was te lezen in het AD dat het “correctief referendum wéér [dreigt] te stranden in Eerste Kamer”. Nu heeft het referendumdebat in Nederland al decennialang een roerige geschiedenis en is het dus niet verrassend dat het tot het laatste moment spannend blijft of nieuwe referendumwetgeving de eindstreep haalt. Een van de steeds terugkerende argumenten die wordt aangevoerd tegen een referendum, is dat kiezers niet competent zouden zijn om een weloverwogen keuze te maken.¹⁾ In dit eerste deel van een tweeluik betoog ik dat we deze competentie niet als voldongen feit moeten beschouwen, maar dat de overheid juist een actieve verantwoordelijkheid heeft om goede informatievoorziening te stimuleren.

De geïnformeerde kiezer: geen utopie, wel een opgave

Als stembureauvoorzitter zag ik het in 2018 veelvoudig gebeuren: kiezers maakten hun envelop ter plaatse open en merkten met verbazing op dat er naast hun stempas voor de verkiezingen ook eentje voor een referendum in zat. Het probleem van ongeïnformeerde kiezers wil ik dan ook geenszins ontkennen. Het is echter geen reden om het referendum bij voorbaat af te schrijven, integendeel: er ligt een actieve verantwoordelijkheid bij zowel overheid als maatschappij om die kennispositie te bevorderen. Niet iedere burger zal zich evenveel willen verdiepen in het referendumonderwerp – zelfs de beste kiezersvoorlichting zal dat niet kunnen bewerkstelligen. Dat is echter geen reden om dan maar af te zien van kiezersvoorlichting.

En er is veel te winnen. In het Nationaal Referendum Onderzoek naar aanleiding van het Wiv-referendum in 2018 vond slechts 30,8% van de kiezers de hoeveelheid informatie voldoende en had 29,5% naar eigen zeggen veel geleerd tijdens de campagne. Dit terwijl ook recentelijk weer bleek dat kiezers waarde hechten aan overheidscampagnes waarin zij nieuwe kennis opdoen.²⁾ Ook bij het eerdere referendum over het EU-Oekraïne associatieverdrag in 2016 zagen we dat passief achteroverleunen geen succesvolle tactiek is bij referendumcampagnes.

Zoals we verderop zullen zien, laten buitenlandse ervaringen zien dat proactieve kiezersvoorlichting wel degelijk nut heeft – mits er een toegankelijke en veelzijdige aanpak wordt benut. Een toename aan kennis – ook als die niet diepgaand is, maar bestaat uit eenvoudige vuistregels of herkenningspunten – draagt bij aan stemgedrag dat in lijn is met de onderliggende voorkeuren van kiezers.³⁾ Het effect werkt overigens ook de andere kant op: deelnemen aan referenda kan politieke vaardigheden versterken.⁴⁾

Tussen neutraliteit en verantwoordelijkheid: de rol van de overheid

De positie van de overheid bij voorlichting rondom referenda is geen eenvoudige. Het verschaffen van neutrale informatie klinkt misschien eenvoudig, maar is dat in de praktijk vaak geenszins. Welke informatie wordt gepresenteerd, op welke wijze en in welke volgorde kan bijvoorbeeld onbedoeld op kiezers overkomen als gekleurd. Daarom is het zo belangrijk dat hiervoor een onafhankelijke partij verantwoordelijk is. De keuze om informatievoorziening bij een onafhankelijke referendumcommissie te beleggen ligt, mits zij er voldoende tijd voor krijgen, voor de hand. Dit was ook het geval onder de Wet raadgevend referendum (2015-2018) en bij het referendum over het Europees Grondwettelijk Verdrag (2005). Hun rol is nadrukkelijk anders dan die van referendumcommissies op lokaal niveau in Nederland, die een adviserende en toezichthoudende rol hebben, en waarvan de verstrekking van neutrale informatie ver buiten de taakstelling en beschikbare tijd van de nevenfunctie valt.⁵⁾

Bij buitenlandse referenda is de taak van informatievoorziening vaak toebedeeld aan de neutrale verkiezingsautoriteit (zoals de Electoral Commission in het Verenigd Koninkrijk, Australië en Ierland⁶⁾, of een equivalent van de Rijksvoorlichtingsdienst (RVD), zoals in Zwitserland.⁷⁾ Natuurlijk is de overheid niet de enige speler met een verantwoordelijkheid; er is ook een belangrijke rol weggelegd voor bijvoorbeeld politieke partijen, de media, het maatschappelijk middenveld en de initiatiefnemers. Bij die groepen zal het vooral gaan om standpunten en het overtuigen van kiezers. In deze bijdrage richt ik mij echter voornamelijk op de neutrale informatievoorziening: de kennisbasis voor kiezers, die niet los kan worden gezien van kennis van standpunten, maar daar wel een belangrijke basis voor vormt.

Inspirerende voorbeelden: kiezersbrochure en uitlegvideo’s

In het buitenland kunnen we inspiratie opdoen voor voorlichtingsmaterialen. Referendumkoploper Zwitserland heeft bijvoorbeeld al decennialang ervaring met het uitgeven en per post distribueren aan alle kiesgerechtigden van een kiezersbrochure, de zogeheten Erläuterungen des Bundesrates (in de volksmond het ‘Stemboekje’, Abstimmungsbüchlein). In 2018 werd het format vernieuwd, met een toegankelijke samenvatting en meer ruimte voor zowel voor- als tegenargumenten. De ingeburgerde informatiebrochure wordt in Zwitserland door veel kiezers gelezen: doorgaans maakt meer dan 85% van de kiezers ervan gebruik; bij sommige referenda zelfs 91%.⁸⁾

Het thuisbezorgen van de brochures bij kiezers zorgt voor een groter bereik dan wanneer mensen de informatie zelf actief moeten opzoeken. In Nederland vervullen huis-aan-huisbladen een vergelijkbare functie: ze bereiken miljoenen lezers, waaronder mensen die normaal weinig nieuws volgen.⁹⁾ Bij veel lokale referenda is een huis-aan-huis referendumkrant ook gemeengoed, en de nationale referendumcommissie adviseerde in 2016 om dit instrument ook nationaal in te zetten.

In Zwitserland wordt daarnaast een korte animatievideo gemaakt waarin in begrijpelijke taal wordt uitgelegd waar de stemming over gaat – eerst in een notendop, en daarna in meer detail. Ook aan bod komen voor- en tegenargumenten, de positie van de regering en de stemmingsuitslag over het wetsvoorstel in de parlementaire kamers.¹⁰⁾ Er is ook een app met informatie over aankomende stemmingen in vier nationale talen en gebarentaal bij de uitlegvideo’s. Zowel in de app als op een eigen webpagina heeft elke stemming een plek waar alle materialen zijn terug te vinden, en waar na de stemming ook de uitslagen op nationaal niveau en per kanton verschijnen.¹¹⁾ De informatie wordt verstrekt door VoteInfo, een gezamenlijk initiatief van de politiek onafhankelijke Bondskanselarij, het Federaal Bureau voor de Statistiek en het Bureau voor de Statistiek van het kanton Zürich.

Van andere landen kunnen we leren wat niet werkt. In 2016 verspreidde de Britse Electoral Commission een neutrale informatiebrochure, maar dit leidde tot verwarring en kritiek. Enerzijds omdat eerder al officieel ogende brochures van voor- en tegenstanders waren verspreid, met de afzender slechts in zeer kleine lettertjes vermeld. Anderzijds omdat de brochure zelf feitelijke onjuistheden bevatte in de argumentenrubrieken. Dat laatste is niet eenvoudig op te lossen en speelt ook in Zwitserland. Gebrek aan ervaring bij kiezers speelt bij de herkenning van de officiële brochure wel mee: Zwitserse kiezers zijn dusdanig bekend met de informatiebrochure dat zij deze direct herkennen.¹²⁾ Bij een eerste verspreiding is dat anders, en is een belangrijke les dat er extra goed over gecommuniceerd moet worden. Nieuwe democratische instrumenten vragen gewenning van de overheid én kiezers.¹³⁾

Toegankelijkheid, diversiteit en tijdigheid

Om een waardevolle bijdrage te leveren aan het informeren van kiezers moeten voorlichtingsmaterialen in begrijpelijke taal zijn opgesteld; iets wat rondom het referendum over het Europees Grondwettelijk Verdrag (EGV) in 2005 te wensen overliet. Daarnaast moeten we in acht nemen dat verschillende doelgroepen zich door verschillende kanalen aangesproken voelen. Dat bleek in Nederland ook uit recente informatiecampagnes rondom verkiezingen: hoewel televisie een groot bereik had, was onder first-time-voters de onlinecampagne effectiever, en was de overlap in bereik gering (35%)¹⁴⁾. Een goede mix van middelen is daarom essentieel: opvallende advertenties, abri’s of tv-spotjes kunnen kiezers attenderen dát er een referendum komt, terwijl brochures, websites, apps of animaties juist ruimte bieden voor inhoudelijke toelichting.

Tot slot is het van belang om ruim op tijd te beginnen. We kunnen leren van Ontario, waar kritiek ontstond omdat de officiële informatiecampagne rondom het kiesstelselreferendum minder dan twee maanden van tevoren aanving. Hoewel twee derde van de kiezers zich ervan bewust was dat er een referendum aankwam, was minder dan de helft op de hoogte van belangrijke details van het voorgestelde kiesstelsel.¹⁵⁾ De gebrekkige informatievoorziening werd medeverantwoordelijkheid gehouden voor de afwijzende referendumuitslag. Ook van het Nederlandse EGV-referendum vonden zowel kiezers als regering dat de campagne te laat van de grond was gekomen.

Conclusie

Een grondwetswijziging die referenda invoert raakt aan de kern van de representatieve democratie, aan de balans tussen burgerinvloed en parlementaire macht, en daarvoor moet uiteraard ruimte zijn in het debat. Maar het referendum kan tegelijkertijd niet los worden gezien van deliberatieve democratie en de relevantie van argumenten, debat en overtuiging. We moeten die inbedding in democratie in bredere zin, zoals maatschappelijke discussie en individuele meningsvorming, niet over het hoofd zien. Door te investeren in duidelijke en toegankelijke informatievoorziening kunnen correctieve referenda hun noodremfunctie effectiever vervullen, doordat kiezers beter in staat gesteld worden om weloverwogen keuzes te maken die aansluiten bij hun kernwaarden. Daarbij is een rol weggelegd voor zowel de overheid als de maatschappij – meer daarover in het tweede deel van dit tweeluik.

Charlotte Wagenaar is als fellow betrokken bij het Montesquieu Instituut. Zij is postdoctoraal onderzoeker op het REDRESS-project en onderzoekt hybride democratische innovaties (combinaties van delibereren én stemmen).

• 1) 

  Een ander prominent tegenargument dat mij nauw aan het hart ligt is het reduceren van complexe kwesties tot een voor/tegen stemming en de polariserende werking die daarvan uit kan gaan. Eerder zette ik al eens diverse constructievere variaties op een correctief referendum uiteen.
• 2) 

  DVJ insights. Campagne-effectonderzoek Tweede Kamerverkiezing (2023).
• 3) 

  Suiter, J. & Reidy, T. (2020). Does deliberation help deliver informed electorates: Evidence from Irish referendum votes. Representation, 56(4), 539-557.
• 4) 

  Talpin, J. (2018). Do referendums make better citizens? The effects of direct democracy on political interest, civic competence and participation. In: Morel, L. & M. Qvortrup (Red.) The Routledge handbook to referendums and direct democracy. Routledge, 405-418.
• 5) 

  Van Praag, P. (2009). Onafhankelijke referendumcommissies: kenmerkend voor de Nederlandse consensusdemocratie. Res Publica, 51(1).
• 6) 

  Voorheen werd voor elk referendum in Ierland een aparte referendumcommissie ingesteld. Sinds de Electoral Reform Act 2022 is deze verantwoordelijkheid belegd bij de Electoral Commission ter waarborg van de institutionele continuïteit.
• 7) 

  In Zwitserland is de ‘Office of the High Chancellor’ verantwoordelijk voor neutrale informatievoorziening, vergelijkbaar met ons ministerie van Algemene Zaken of specifiek de RVD.
• 8) 

  Zie onderzoek van het VOTO project rondom dertien referenda tussen 2016 en 2020.
• 9) 

  Zie o.a. Damstra, A., Beutler, P. & de Smit, N. (2024). Gratis maar van grote waarde: Een inhoudsanalyse van huis-aan-huisbladen in Nederland. Tijdschrift voor Communicatiewetenschap, 52(4), 385-407.
• 10) 

  In de brochure en andere officiële voorlichtingsmaterialen is ook ruimte voor toelichting door de regering. De regering publiceert ook korte video’s met uitleg en stemadvies in begrijpelijke taal. Deze materialen worden duidelijk als zodanig gekenmerkt om aan te geven dat er geen sprake is van een neutrale uitleg.
• 11) 

  Zie bijvoorbeeld deze informatiepagina rondom een correctief referendum over de financiering van gezondheidszorg in november 2024.
• 12) 

  Veelbelovend is dat de meeste kiezers bij de Tweede Kamerverkiezing de voorlichtingscampagnes van de Rijksoverheid als zodanig herkenden. Zie DVJ insights. Campagne-effectonderzoek Tweede Kamerverkiezing (2023).
• 13) 

  Zie voor een vergelijkbaar pleidooi het interview met Wagenaar en Jacobs in De Kiezer naar aanleiding van het referendum in 2018 en het Tweede Evaluatieverslag van de Referendumcommissie (2016).
• 14) 

  DVJ insights. Campagne-effectonderzoek Gemeenteraadsverkiezingen Publiekscampagne (2022).
• 15) 

  Garnett, H.A. (2014). Lessons Learned: Referendum Resource Officersandthe 2007 Ontario Referendum on Electoral Reform. Canadian Political Science Review Vol. 8, No. 1, 2014, 63-84.