Geen plicht tot verkiezingen bij kabinetscrisis

Geen enkele regel van geschreven staatsrecht verplicht om bij een kabinetscrisis over te gaan tot Kamerontbinding en verkiezingen. Het klinkt misschien eigenaardig, maar de Grondwet kent geen formele relatie tussen verkiezingen en kabinetsvorming. Vorming van een kabinet is opgehangen aan art. 43 waarin staat dat de ministers worden benoemd en ontslagen bij Koninklijk Besluit. Los daarvan staan de artt. 52 tot 56 van de Grondwet die bepalingen bevatten omtrent verkiezing en samenstelling van Tweede en Eerste Kamer.

Er is wel enig verband tussen het een en het ander. Dat wordt bepaald door de zogenaamde ‘vertrouwensregel’. Die staat niet in de Grondwet maar vormt een regel van ongeschreven staatsrecht. Die zegt dat een kabinet niet kan blijven voortbestaan, indien de Tweede Kamer uitspreekt daarin geen vertrouwen meer te hebben. 1)

Strikt formeel zou het kabinet daarop nog kunnen reageren met ontbinding van de Kamer, maar de politieke werkelijkheid is ingewikkelder. Kamerontbinding zal niet meer plaatsvinden zonder instemming van een Kamermeerderheid. Sinds de jaren zestig van de vorige eeuw is bovendien de conventie gegroeid om bij een kabinetscrisis – in feite een breuk in de coalitie die het kabinet heeft gevormd – eerst verkiezingen te houden, voordat een nieuwe coalitie in elkaar kan worden gestoken. Die conventie was het product van twee crises en drie kabinetten (1963 – 1967), tot stand gekomen op basis van een en dezelfde verkiezingsuitslag. Dat was van het goede iets te veel.

Vooral progressieve partijen vonden dat een kabinetscrisis voortaan niet kon worden opgelost zonder dat de kiezer eraan te pas kwam. In latere jaren werd deze conventie onderschreven van links tot rechts. De kiezer werd een arbitrale rol toegekend, maar die kon hij eigenlijk helemaal niet uitoefenen. Kiezers zijn in een land van politieke minderheden immers niet in staat over de kleur van een kabinet te beslissen; dat kunnen alleen de fracties in het parlement.

Spoedig werd nog een ander probleem zichtbaar. De conventie werd in 1972 voor het eerst toegepast na de crisis in het kabinet-Biesheuvel en leidde vervolgens tot een enorme wisseling in de samenstelling van de Tweede Kamer en daarmee tot belangrijk verlies van parlementaire ervaring. Dat zou sindsdien vrijwel steeds het effect zijn van zulke Kamerontbinding tussentijds. Omgekeerd werd na 1966 met veel krampachtigheid gepoogd kabinetscrises te voorkomen, omdat coalitiepartijen niets meer vreesden dan verkiezingen. Belangrijkste taak van regeren: het voorkomen van verkiezingen. 2)

Nu zijn er omstandigheden waarbij een crisis onvermijdelijk is en waarbij het in de rede ligt die op te lossen door verkiezingen te organiseren. Een coalitie kan, zoals in 1989 (kabinet-Lubbers II) aan politieke metaalmoeheid lijden. Dan ziet iedereen de wijsheid van partnerwisseling. Maar, zo kunnen zich ook omstandigheden voordoen waarbij een crisis verreweg het beste wordt opgelost door een andere samenstelling van het kabinet zonder eerst verkiezingen te moeten houden.

Een kabinet dat niet naar behoren functioneert en niets belangrijks uit zijn handen laat komen, moet zonder verkiezingen door een ander kabinet kunnen worden vervangen. Daarvoor bestaat geen staatsrechtelijk, noch moreel beletsel. Dat betekent wel dat partijen die coalitiewisseling willen – zoals bijvoorbeeld GroenLinks-PvdA – afzien van het verlangen naar verkiezingen en direct meewerken aan de formatie van een nieuw kabinet.

Sterker nog, zolang GroenLinks-PvdA weigert van verkiezingen af te zien, voedt zij de vrees daarvoor bij de huidige regeringspartijen en helpt zij dus welbewust mee de huidige coalitie in stand te houden. Dat moeten Timmermans en de zijnen niet op hun geweten willen hebben.

• 1) 

  Uitvoeriger hierover: J.Th.J. van den Berg, ‘De “tien geboden” van de formatie. Conventies, gerespecteerd tijdens de regeringsvorming in Nederland’, in: Idem (red.), Koning, Kamers, kabinetsformatie, Den Haag: Montesquieu Reeks no. 2 2012, 69 – 78.
• 2) 

  J.Th.J. van den Berg, ‘Partnerwisseling tussentijds’, in: Idem, “Aan de gelovigen overgeleverd”. Opstellen over democratie, regering en parlement, Alphen aan den Rijn: A.W. Sijthoff 1982, 144 – 147.

Prof. dr. J.Th.J. van den Berg is emeritus hoogleraar in Leiden (parlementaire geschiedenis) en Maastricht (parlementair stelsel), oud-lid van de Eerste Kamer en fellow van het Montesquieu Instituut.