Europese verkiezingsregulering: het papier en de praktijk

Sinds 10 oktober 2025 is de Europese Transparantieverordening van kracht. Deze verordening legt strenge vereisten op aan de verspreiding van politieke reclame. Zo worden online platforms verplicht om politieke advertenties in een centraal Europees register te plaatsen, waarbij de advertenties vergezeld moeten gaan van een ‘transparantieverklaring’ met gedetailleerde informatie over de advertentie. Daarnaast gelden strenge eisen voor gegevensverwerking ten behoeve van microtargeting, dat wil zeggen het gericht benaderen van specifieke groepen kiezers.

De eerste gevolgen van deze regels waren al bekend voordat zij überhaupt in werking traden: Meta en Google gaven aan de nieuwe regels zo complex en onduidelijk te vinden dat zij besloten om helemaal te stoppen met het verspreiden van politieke advertenties. Van complexiteit en onduidelijkheid is inderdaad sprake, bijvoorbeeld waar het gaat om de vraag of een advertentie aangemerkt moet worden als politieke advertentie (en dus binnen de reikwijdte van de verordening valt). Het risico van de beslissing om geen politieke advertenties meer te verspreiden, is echter dat politieke actoren hun boodschappen ‘vermommen’ als politiek neutrale content om toch gepubliceerd te kunnen worden. De praktijk heeft bovendien uitgewezen dat de algoritmes van sociale media met influencercampagnes en nepaccounts zo te bespelen zijn dat zulke boodschappen een groot publiek bereiken – met vorig jaar in Roemenië zelfs ongeldig verklaarde verkiezingen als gevolg. De onzichtbare politieke beïnvloeding waartegen de EU met de Transparantieverordening ten strijde trekt, behoort dus allerminst tot het verleden.

Uitvoeringswet

De Nederlandse wetgever buigt zich intussen over de implementatie van de verordening. Op het gebied van de inhoudelijke normen laat de EU de lidstaten weinig ruimte, maar op het gebied van het toezicht op deze normen zijn belangrijke keuzes te maken. De geplande Uitvoeringswet was niet op tijd gereed voor de verkiezingen van 29 oktober 2025 – en laat overigens nog steeds op zich wachten. Om toch de bepalingen van de Transparantieverordening te kunnen effectueren, vaardigde de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een Aanwijzing voorlopige uitvoering verordening transparantie en gerichte politieke reclame. In die aanwijzing is een belangrijke rol weggelegd voor het Commissariaat voor de Media (CvdM), dat belast wordt met het toezicht op de naleving van de normen die het reclameregister en de transparantieverklaring betreffen. Daarnaast fungeert het CvdM als ‘nationaal contactpunt’ op Unieniveau. De Autoriteit Consument en Markt (ACM) fungeert op grond van de Europese Digital Services Act (DSA) reeds als ‘digitaledienstencoördinator’ en werkt in die hoedanigheid bijvoorbeeld samen met de coördinatoren van andere lidstaten om vermeende inbreuken te onderzoeken. Op dezelfde wijze gaat de ACM een rol spelen in het toezicht op de Transparantieverordening. Tot slot komt ook de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) in beeld, die toezicht houdt op de regels omtrent gegevensverwerking ten behoeve van microtargeting, die gelden in aanvulling op de Algemene Verordening Gegevensbescherming. De AP heeft de handschoen al opgepakt: in oktober 2025 publiceerde zij een leidraad die adverteerders moet helpen om aan de (inderdaad complexe) bepalingen van de verordening te voldoen.

Drie toezichthouders dus, die in het belang van effectiviteit samenwerkingsprotocollen moeten kunnen vaststellen. De precieze inhoud van de uiteindelijk beoogde uitvoeringswet is nog niet bekend, maar het advies van de Raad van State daarover is dat al wel. Daarin vraagt de Raad van State de regering om de keuze voor de CvdM nader te motiveren, omdat het een ‘nieuwe taak op een voor het CvdM grotendeels nieuw terrein’ betreft, waarbij men zich kan afvragen of het niet meer voor de hand had gelegen om het zwaartepunt van het toezicht bij de ACM te leggen. De ACM speelt immers al een hoofdrol in het toezicht op de DSA, waarmee de bepalingen van de Transparantieverordening sterk vervlochten zijn. Wellicht wordt het toezichtsysteem nu complexer dan nodig is.

Daarnaast vraagt de Raad van State aandacht voor de precieze balans tussen onafhankelijk toezicht en de mogelijkheid om de minister voor dit toezicht ter verantwoording te roepen. Om de onafhankelijkheid te waarborgen stelt de regering voor dat de minister, in afwijking van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen, bijvoorbeeld geen beleidsregels mag stellen en geen besluiten van de toezichthouder kan vernietigen. Volgens de Raad van State hoeven deze bevoegdheden niet uitgesloten te worden om van structurele onafhankelijkheid te kunnen spreken. Of de regering dit punt schrapt of handhaaft (en dan wellicht nader motiveert), zal nog moeten blijken.

European Democracy Shield

Er zijn in de literatuur terechte kanttekeningen geplaatst bij de grondslag van de Transparantieverordening, die de Europese Commissie bij gebrek aan beter voor een belangrijk deel gedwongen was te zoeken in het waarborgen van de interne markt. De regels hebben daarmee weinig te maken: ze beogen de democratie te versterken en een vrij en eerlijk verkiezingsverloop te waarborgen. De laatste jaren laten zien dat de EU zich in toenemende mate op bescherming van de democratie richt. Dat blijkt niet alleen uit bindende regelgeving zoals de Transparantieverordening, maar ook uit recente jurisprudentie van het Hof van Justitie, waarin het Hof het kiesrecht in artikel 22 VWEU ruim uitlegt. Door bovendien fundamentele overwegingen te wijden aan de samenhang tussen het kiesrecht, de verenigingsvrijheid (artikel 10 EU-Handvest) en het democratieprincipe (artikel 2 VEU) wordt het voor het Hof makkelijker om zich ook in toekomstige geschillen als beschermer van de democratie op te werpen.

Dat de Europese Commissie deze ingezette lijn wil doorzetten, bleek toen zij in november 2025 het European Democracy Shield aankondigde. In navolging van het European Democracy Action Plan, waaronder ook het voorstel voor de Transparantieverordening werd geschaard, moet het Democracy Shield de democratieën van de EU-lidstaten beschermen en versterken. Concreter gaat het om het beschermen van de integriteit van informatie, bijvoorbeeld door tegen desinformatie ten strijde te trekken, om het versterken van het verkiezingsproces en onafhankelijke media en om het vergroten van de ‘veerkracht van de samenleving en de betrokkenheid van burgers’. Dat gebeurt (in ieder geval vooralsnog) niet met nieuwe bindende regelgeving, maar met versterkte toepassing van bestaande instrumenten en met Europese samenwerkingsverbanden. Zo moet er een onafhankelijk Europees netwerk van factcheckers komen en maakt de Europese Commissie werk van een update van een best practice election toolkit binnen het raamwerk van de DSA.

Buitenlandse beïnvloeding, manipulatieve algoritmes, de inzet van bots en trollen en de verspreiding van desinformatie zetten de democratie onder druk. Het is raadzaam om in Europees verband tegen deze gevaren ten strijde te trekken, al blijft het ontbreken van een geschikte grondslag voor bindende EU-regelgeving een probleem. Nederland is in ieder geval voortvarend begonnen met de implementatie van de Transparantieverordening, waarbij het wel te hopen is dat de daadwerkelijke uitvoeringswet niet al te lang meer op zich laat wachten. Daarmee zal hopelijk ook de precieze verhouding tussen de ACM en het CvdM duidelijk worden.

Leon Trapman is gespecialiseerd in verkiezingsregulering en regulering van politieke partijen.