Militaire Macht Europa: een voortmodderend stel glorieuze dwergen?

Defensie werd van een taboe een prioriteit op de EU-agenda. Hoe is het nu gesteld met de militaire kracht van Europa? En wat is er nodig voor een gecontroleerde én slagvaardige versterking van de militaire kracht van Europa?

In 1954 stond Europa op een kruispunt. In het Franse Parlement werd het plan voor een Europese Defensiegemeenschap, zonder inhoudelijk debat, weggestemd. Een ongebruikelijke coalitie van communisten en gaullisten wist het voorstel te blokkeren. Maar het ontbrak hen aan een gezamenlijke visie op Europese veiligheid. De communisten verzetten zich tegen het idee van de Sovjet-Unie als dreiging voor de Europese veiligheid. De gaullisten waren bang voor een verlies van Franse grandeur.

Het vraagstuk van Europese veiligheid verdween hiermee van het bordje van de landen van kolen en staal en kwam terecht op de trans-Atlantische tafel. De NAVO werd bepalend voor de Europese veiligheidsarchitectuur.

In het verdere proces van Europese integratie bleef defensie vervolgens lange tijd een taboe. Na de val van de Muur werd in het Verdrag van Maastricht weliswaar opgenomen dat het gemeenschappelijk buitenland- en veiligheidsbeleid van de EU “op termijn” ook een gemeenschappelijk defensiebeleid zou omvatten dat “mettertijd tot een gemeenschappelijke defensie zou kunnen leiden.” En in 1998 spraken Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk uit dat de EU in staat moest zijn tot “autonoom optreden, ondersteund door geloofwaardige militaire strijdkrachten” (Saint Malo Declaration). Dit werd uitgewerkt in een “headline goal”: de EU zou met 15 brigades, binnen 60 dagen, binnen 4000 kilometer moeten kunnen optreden – en dat een jaar moeten kunnen volhouden. De focus was dus extern – gericht op crisismanagement operaties, missions of choice.

In de jaren die volgden deden de EU-lidstaten ervaring op met gezamenlijk militair optreden op de Balkan en in Sub-Sahara Afrika, voornamelijk gericht op het beschermen van de burgerbevolking en handelsroutes (Palm & Crum). De headline goals raakten uit het zicht: de twee roulerende EU-battlegroups (à 1500 militairen) werden nooit ingezet. Besluitvorming ten aanzien van defensievraagstukken vindt plaats op basis van unanimiteit. Er is geen defensiebegroting en er is geen verplichting tot het leveren van troepen.

In 2016 werd, in de Global Strategy, opnieuw het belang van strategische autonomie onderstreept, maar dan gericht op de veiligheid van Europa zelf, en met een focus op de gezamenlijke ontwikkeling en aanschaf van materieel (PESCO). Voor het eerst werd hier in de EU-begroting geld voor vrijgemaakt (EDF). Ook werd een bescheiden permanente militaire commandostructuur opgericht (MPCC).

Met de grootschalige invasie van Rusland in Oekraïne in 2022 en de terugkeer van Trump in het Witte Huis aan het begin van dit jaar, kreeg de ontwikkeling van de EU als defensiespeler nieuwe urgentie (Strategisch Kompas). De nationale defensiebudgetten namen een vlucht: opgeteld geven de EU-lidstaten bijna 400 miljard per jaar uit. In EU-verband ligt de focus op de gezamenlijke financiering, aanschaf en ontwikkeling van materieel en munitie. Via de route van de ‘markt’ is de rol van de Europese Commissie toegenomen. Met wetgeving en financieringsinstrumenten, zoals het witboek voor Europese defensie, het plan ReArm Europe (na kritiek hernoemd als Gereedheid 2030) en de EDIP-richtlijn wordt beoogd de concurrentiekracht van de Europese defensie-industrie te vergroten en de samenwerking tussen lidstaten te stimuleren.

Het debat over deze initiatieven om de militaire macht van de EU (als samenspel van instellingen en lidstaten) te versterken gaat vooral over de aard van de militarisering, de financiering ervan en de competenties van de EU in relatie tot de lidstaten.

Ten eerste ligt met de snel stijgende budgetten voor defensie militarisering van de EU op de loer Dit zou niet alleen een zorg van uitgesproken pacifisten mogen zijn. Juist als je het belang van een slagvaardig Europa ziet dat op het wereldtoneel haar mannetje staat, wil je voorkomen dat het militaire instrument een verdienmodel wordt dat niet primair ten dienste staat van onze veiligheid, maar van aandeelhouders en de hoogste bieder. Defensie is een publiek goed dat normering en begrenzing behoeft om een onmisbare rol te kunnen vervullen als dat nodig is. Dat betekent onder andere het versterken van het toezicht op de wapenexport.

Ten tweede wordt de financiering van de defensie-investeringen in EU-verband gezocht in het versoepelen van de begrotingsregels en Eurobonds. Duurzame financiering van defensie-uitgaven los je niet op door de begrotingsregels te versoepelen. Maar het kan noodzakelijk zijn om in specifieke gevallen tijdelijk ruimte te bieden om, binnen een bepaalde bandbreedte, af te wijken van de vastgestelde regels. Hetzelfde geldt voor Eurobonds. Je kunt tegen een volledige schuldmutualisatie zijn, maar wel openstaan voor Eurobonds die het mogelijk maken om gezamenlijk defensiematerieel aan te schaffen en te ontwikkelen (net zoals greenbonds).

Ten derde, als het om defensie gaat, zie boven, wordt al snel de soevereiniteitskaart getrokken. Bij voorstellen voor een Europees leger waarbij iedere lidstaat verplicht kan worden tot het sturen van troepen met een simpele meerderheidsbesluitvorming is dat een legitiem punt. Die plannen liggen daartentegen niet op tafel. Te vaak lijkt nationale economische veiligheid echter wel erg nauw samen te vallen met specifieke commerciële defensiebelangen. Dan wordt soevereiniteit versmald. Maar als je soevereiniteit definieert als de capaciteit van een staat om haar burgers, grondgebied en rechtsorde te beschermen (de grondwettelijke taken van defensie), dan kan Europese defensiesamenwerking wel eens een onmisbare sleutel zijn die de nationale soevereiniteit eerder vergroot dan verkleint.

Dr. Trineke Palm is directeur van het Wetenschappelijk Instituut van de ChristenUnie en scriptiebegeleider aan de Vrije Universiteit Amsterdam. In 2017 promoveerde zij op onderzoek naar de besluitvorming van EU militaire operaties.