Van aanpassing naar lerend vermogen

Europeanisering in de praktijk van de Tweede Kamer

Voormalig EU-woordvoerder en Europarlementariër Hans van Baalen (VVD) was in 2001 zijn tijd vooruit: als het parlement op tijd wil zijn in de EU is het vaak al te laat, kopte zijn rapport aan de Tweede Kamer. Met de toegenomen reikwijdte van Europees beleid (defensie, wonen) kan de behandeling van EU-zaken niet meer worden weggeorganiseerd bij Europawoordvoerders: het moet worden ‘gemainstreamd’. De decentrale EU-aanpak vergde in het Nederlandse parlement nieuwe kennis, procedures en timing die in de afgelopen vijfentwintig jaar zijn opgetuigd. Hoe is dat in de praktijk verlopen?

Met een kleiner aantal voornamelijk juridische dossiers, parttime Senatoren en geholpen door een handige, online Europapoort is de Eerste Kamer al decennia zichtbaar in de internationale dimensie van het Kamerwerk. Opeenvolgende rapporten raadden het Presidium van de Tweede Kamer aan om in die online EU-monitoring van dossiers samen op te trekken met de Eerste Kamer. Zo ver is het helaas nog niet gekomen.

Het referendum over de Europese Grondwet was twintig jaar geleden daarentegen wel aanleiding voor een bijzondere investering in Europees werken van de Tweede Kamer. De Europese Grondwet kreeg handen en voeten met detacheringen van opvolgende griffiers Europese Zaken vanuit het ministerie van Buitenlandse Zaken. De huidige Nederlandse ambassadeur in India, Marysa Gerards, was de auteur van het rapport Parlement aan Zet (2006). De basis voor eigen informatievoorziening werd gelegd door vier ervaren EU-adviseurs, ook gedetacheerd uit de ministeries. De evaluatie door de leden Gerard Schouw en Han ten Broeke leidde tot het rapport Bovenop Europa (2010). Vlak ervoor, op 1 december 2009, was het Verdrag van Lissabon in werking getreden: het verdrag van Parlementen. Dat gaf een nieuwe impuls aan de interne organisatie, waarmee de kennisfunctie over de EU werd ingebed.

De nieuwe impuls werd het meest zichtbaar in de Europese vlag die in 2010 op het Kamergebouw werd gehesen, als uitvoering van de motie-Ormel/Pechtold. In de interne organisatie uitte de impuls/dit zich in door de griffie opgetuigde procedures voor het ‘behandelvoorbehoud’ en het EU-rapporteurschap. Tien jaar geleden werd het EU-rapporteurschap ontworpen als individuele EU-functie voor een Kamerlid namens het parlement. Tegenwoordig zijn er meer dan twintig EU-rapporteurs, waaronder drie voor het Commissievoorstel Europees Democratie Schild.¹⁾

De Tweede Kamer is niet consistent met jaaroverzichten onder variabele titels als ‘jaarverslag’, ‘De Kamer in beeld’ en de ‘Staat van de Kamer’ – dat maakt het voor onderzoekers notoir lastig om tot accurate reconstructies te komen. Maar uit de Staat van de Kamer 2024 blijkt dat het aantal EU-vergaderingen per jaar over de inzet van de regering in Brussel schommelt rond de 90. Een op de acht commissiedebatten gaat over Europese beleidsvorming: vooral agenda’s en verslagen van EU-Raden van Ministers. Kamercommissies gaan ook wel eens op werkbezoek in Brussel, maar het cijfer in het jaarverslag doet geen recht aan de vele overleggen van individuele Kamerleden of fractie(commissie)s met de Europese Commissie, Europarlementariërs en Nederlandse EU-onderhandelaars.

In mijn boek Verkeer(d) verbonden (2019) ga ik in op belemmeringen van het retourtje Brussel die in veel organisaties spelen.²⁾ Een hiervan is taal (jargon, zoals fiches en trilogen) – die leren nieuwe Leden in de Tweede Kamer academie, net als procedurevergaderingen, de Regeling en de jaarlijkse EU-prioritering. Maar zoals aan alles in het parlement zit er ook een politieke kant aan het EU-werk, bijvoorbeeld de timing. Je bent namelijk met je Europese stellingname als Kamerlid vaak te vroeg (er ligt nog geen stuk) of juist te laat (meerderheid al duidelijk). De regering stuurt ongeveer 700 brieven per jaar over Europese dossiers; uiteenlopend per ministerie, lastig te rubriceren, laat staan overzicht te krijgen. Regelmatig rijst het idee om de EU-informatieafspraken wettelijk te verankeren, maar het voorstel voor een Europawet is in schoonheid gestorven. ³⁾

Voor kritische Kamerleden dreigen dossiers in beeld te komen wanneer de onderhandelingsruimte al grotendeels verloren is. Hoe organiseer je je lerende vermogen zo, dat je kan onderscheiden wat in een Kamerbrief ‘nationale’ politieke invulling is, en dus Haagse wenselijkheid? Daarom is het van belang dat de Kamer ook op nieuwe terreinen als defensie en cyberveiligheid de EU-kennisfunctie heeft versterkt. Het voormalige Bureau Rijksuitgaven werd de Dienst Analyse en Onderzoek en breidde fors uit. Voor de EU-adviesfunctie gold even de wet van de remmende voorsprong: kenniscoördinatoren en informatiespecialisten werden niet geworven op hun Europakennis. Inmiddels is in de functiecategorie EU-specialisten geïnvesteerd; experts waarop nu elke Kamercommissie een beroep kan doen.

Geen handboek

Die investering is nodig, want hoe vind je wat er niet staat in een regeringsbrief over een krachtenveld in een Raad? De parlementair EU-specialisten doen recherchewerk, relatiebeheer en, in samenwerking met de griffie, procedurele innovatie ineen. Een gele kaart als Verdragsbepaling vergt het tijdig agenderen van subsidiariteitstoetsen op een overvolle stemmingslijst, informatie, overredingskracht.

Deze combinatie van institutionele professionalisering en collectief leren vormt het lerend vermogen van de Kamer: dit gebeurt door het steeds weer zoeken naar de juiste timing in Brussel en Den Haag voor een sterkere EU-behandeling. Voor verdere versterking kan worden geput uit stapels aanbevelingen, rapporten en moties. Denk bijvoorbeeld aan de investering in een openbare volgsysteem (Voorop in Europa 2014) en de aangenomen motie voor een EU-monitor à la Duits voorbeeld, waar het ministerie nochtans mee worstelt. De Deense inspiratie voor een ‘Europees semester debat’ met een aantal betrokken Kamercommissies ⁴⁾ wint aan relevantie nu ook de nieuwe EU-begroting met nationale plannen gaat worden uitgevoerd. Geen revolutie maar evolutie in het parlementaire EU-werk.

Mendeltje van Keulen is als fellow verbonden aan het Montesquieu Instituut. Haar specialisatie is Europees beleid, de relatie tussen Nederland en de EU en de organisatie van nationale en lokale EU-belangenbehartiging. Ze was van 2010-2017 griffier van de vaste Kamercommissie EU-zaken en hoofd EU-staf van de Tweede Kamer.

• 1) 

  https://brusselsenieuwe.nl/column-post-uit-brussel-schild-ende-betrouwen/
• 2) 

  Keulen, M. van (2019), Verkeer(d) verbonden – het Nederlandse Europabeleid in de praktijk, Den haag: Boom Bestuurskunde
• 3) 

  Hargitai, T. en M. van Keulen, 2022, Europa informatie met Kracht van wet, in: De Hofvijver, mei 2022

4) Groen, Afke (2022), https://www.montesquieu-instituut.nl/id/vlvrhj2ykou6/nieuws/de_tweede_kamer_en_europese_zaken

Verdieping:

Christiansen, T., & Neuhold, C. (2014). National parliaments in the post-Lisbon European Union: Bureaucratization rather than democratization? Comparative European Politics, 12(2), 121–140.

Beun H. & Tibor Hargitai (2021) Op tijd en op de hoogte? Een evaluatie van de EU-informatieafspraken tussen het Nederlandse kabinet en het nationale parlement 2016-2020, Den Haag: De Haagse Hogeschool.

Högenauer, A.-L., & Neuhold, C. (2015). National parliaments after Lisbon: Administrations on the rise? The Journal of Legislative Studies, 21(2), 1–14.