Eigen klimaatbeleid eerst? De zaak-Bonaire laat zien hoe de rechter het Europese klimaatbeleid ondermijnt

De gemeente Rotterdam heeft een hoge CO2 uitstoot, zeker in vergelijking met andere gemeenten. Zou het zinvol zijn om Rotterdam via de rechter te dwingen om de uitstoot snel omlaag te brengen? Ook gemeenten moeten zich houden aan de mensenrechten, en die mensenrechten dwingen overheden om ambitieus klimaatbeleid te voeren. Ligt hier een taak voor de rechter? Het zou een vreemde situatie opleveren. De Rotterdamse haven en industrie zijn verantwoordelijk voor die hoge uitstoot en het merendeel van het beleid daarover komt natuurlijk niet van de gemeente, maar van hogerop. Als de gemeente Rotterdam er niet over gaat, dan moet je de Nederlandse staat aanspreken, zoals ook gebeurde in de wereldberoemde zaak van Urgenda en recent bij de zaak van Greenpeace over Bonaire. Het is de Nederlandse staat die ons klimaatbeleid bepaalt, toch?

Nederland als uitvoerder van Europees klimaatbeleid

Maar waarom ligt de nadruk bij veel klimaatrechtszaken eigenlijk op Nederland, terwijl de EU het gros van onze klimaatmaatregelen neemt? Hetzelfde argument dat het weinig zinvol is om de gemeente Rotterdam aan te spreken op de uitstoot van de haven en de industrie, want daarover gaat het niet, is ook van toepassing op de positie van Nederland in de EU. Het Nederlandse klimaatbeleid is gebaseerd op Europese doelstellingen, Europese regels en Europese samenwerking. Er is vrijwel geen eigen Nederlands klimaatbeleid.

In veel klimaatrechtszaken is die realiteit echter niet zichtbaar. Bij de rechter lijkt het erop alsof Nederland steeds op eigen houtje aan de slag kan. In de recente klimaatzaak waarin Greenpeace voor Bonaire optreedt, gaat de rechter een stap verder: hij ondermijnt het Europese klimaatbeleid. Dat is problematisch, omdat klimaatverandering nou eenmaal een wereldwijd probleem is. Effectief klimaatbeleid gaat vooral over de vraag hoe we gezamenlijk en wereldwijd de uitstoot omlaag kunnen brengen. Voor die samenwerking hebben we internationale en Europese afspraken. In internationaal verband zijn die afspraken vrij zwak. In het Akkoord van Parijs staan bijvoorbeeld geen doelstellingen per land. Wel moeten landen regelmatig nieuwe plannen en doelstellingen indienen.

Hoe Europa de uitstoot reguleert

Op Europees niveau zijn de afspraken een stuk harder. Er zijn doelstellingen voor 2030 en voor 2050, en de doelstelling voor 2040 wordt binnenkort vastgesteld. Ook zijn er (tot 2030) afspraken over de uitstootreductie per lidstaat van de EU. Daaronder valt trouwens niet alle Nederlandse uitstoot: de EU heeft een zogenaamd cap-and-trade systeem (het Emissions Trading System, ETS), waarbij grote uitstoters, voornamelijk de industrie, emissierechten moeten kopen om broeikasgassen te mogen uitstoten. De hoeveelheid beschikbare rechten neemt gestaag af, en vanaf 2040 komen er geen nieuwe rechten meer. Omdat dit systeem voor de hele EU geldt (en de rechten verhandelbaar zijn in de hele EU), is het niet meer belangrijk wáár de uitstoot plaatsvindt. In Nederland komt ongeveer 40% van de uitstoot van bedrijven die onder het ETS vallen. De EU regelt de manier en de snelheid waarop die bedrijven hun uitstoot verminderen.

Voor alle verdere uitstoot (de overige 60%) in Nederland geeft de EU een specifieke reductiedoelstelling. Nederland is verplicht om deze uitstoot jaarlijks met een paar procent omlaag te brengen. Maar ook voor deze uitstoot maakt de EU de belangrijkste beslissingen, met name sinds de Europese Green Deal uit 2019. Zo beperkt de EU de verkoop van benzineauto’s vanaf 2035, stimuleert het de vergroening van de financiële markten en helpt het lidstaten met groene energie. De klimaattransitie vraagt om een economische transitie en de EU heeft nou eenmaal de meeste instrumenten in handen om die transitie te organiseren: van mededingingsbeleid en monetair beleid, tot handelsbeleid en financieel toezicht. Nederland is vooral een uitvoerder van klimaatbeleid. Het belangrijkste klimaatinstrument dat Nederland nog heeft, is het geven van subsidies, maar ook dat instrument is aan verschillende Europese regels gebonden. Ten slotte dient de EU ook namens alle lidstaten de internationale plannen in. Dit mag volgens het Akkoord van Parijs. Zo verklaren we tegenover andere landen dat wij, Nederland, via de EU onze verantwoordelijkheid nemen voor het beperken van de uitstoot. Of Nederland aan de Europese regels voldoet, zou dan ook de belangrijkste maatstaf moeten zijn om het Nederlandse beleid te beoordelen.

Daar wil de Rechtbank Den Haag niets van weten. De nadruk ligt op Nederland. Als het gaat om adaptatie (bescherming bieden tegen klimaatverandering), is dat terecht. Dat is een nationale aangelegenheid. Maar wanneer het gaat om mitigatie (het beperken van klimaatverandering), slaat de rechter de plank mis. De rechter constateert enkele problemen in het Europese klimaatbeleid en komt vervolgens tot de conclusie dat Nederland dan maar op eigen houtje verder moet en vergeet daarbij nota bene die Europese klimaataanpak. De geconstateerde problemen gaan met name over de doelstellingen, en zijn ook zeer discutabel (daarover later meer).

De rechter dwingt de staat nu om binnen 18 maanden met eigen doelstellingen en plannen te komen. In plaats van de staat te dwingen een eigen pad te kiezen, had de rechter een vraag kunnen stellen aan het Europese Hof van Justitie over het Europese klimaatbeleid. Als dat niet op orde is, dan is het aan het Hof van Justitie van de EU om dat vast te stellen, en aan de Europese politiek om dan met een oplossing te komen. De rechter heeft dus de kans laten liggen om échte controle uit te oefenen op het klimaatbeleid, ten faveure van een nationalistisch verhaal over onze klimaatverplichtingen.

Europees klimaatbeleid onder druk

We moeten natuurlijk niet blind zijn voor de problemen in Europa. De klimaatambities staan (ook daar) flink onder druk. Een deel van de regels uit de Europese Green Deal is de laatste tijd afgezwakt. De doelstelling voor 2040 had al moeten zijn vastgesteld. Maar het Europese klimaatbeleid is nog steeds van groot belang, niet in de laatste plaats omdat er landen zijn die zonder Europese regels vrijwel niets aan klimaat zouden doen. Bovendien heeft de EU nou eenmaal de controle over de economische gereedschapskist voor de klimaattransitie. Natuurlijk heeft de EU te vaak het economische belang boven het belang van de natuur geplaatst, maar het is een illusie om te denken dat zonder de EU de Europese landen het zelf beter hadden gedaan.

Nog even terug naar de problemen die de rechter constateert met de klimaatdoelstellingen van Nederland en de EU. Volgens de rechter zijn die niet in lijn met wat we internationaal hebben afgesproken. Zo is er tijdens de klimaattop in Sharm el-Sheikh geconstateerd dat de gezamenlijke uitstoot in 2030 met 43% omlaag moet ten opzichte van 2019. De rechter gebruikt die doelstelling als meetlat voor individuele landen en de EU. In Nederland rekenen we vaak vanaf 1990 (met een doelstelling van 55% reductie in 2030). In de EU staat 2005 vaak centraal, omdat toen het Europese klimaatbeleid echt van de grond kwam met onder andere het ETS. De rechter lijkt over het hoofd te zien dat een reductie met 43% in 2030 vanaf 2019 een minder ambitieuze doelstelling is voor Nederland dan een 55% reductie vanaf 1990. Zo was de uitstoot in 1990 226 megaton CO2-equivalenten. Met een reductie van 55% kom je dan uit op een toegestane uitstoot van 102 megaton. In 2019 was de uitstoot 181 megaton. Met een reductie van 43% kom je dan uit op een toegestane uitstoot van 103 megaton. Het lijkt erop dat de rechter een minder ambitieuze doelstelling wil opleggen. Dat kan niet de bedoeling zijn geweest. Het verwijt van de rechter dat Nederland en de EU de verkeerde doelstellingen gebruiken, is daarmee op zijn minst twijfelachtig.