Stabiele ministeries, flexibele portefeuilles: de vormgeving van politieke prioriteiten in het kabinet-Jetten

In het kabinet-Jetten dat vandaag wordt beëdigd, staat een aantal bewindspersonen dat een nieuwe ministerspost bekleedt, maar de ministeries blijven grotendeels hetzelfde. Er wordt wel geschoven met de portefeuilles van ministers. Naast het coalitieakkoord is de verdeling van kabinetsportefeuilles namelijk een belangrijke manier voor coalitiepartijen om hun prioriteiten aan te geven. Onderwerpen die partijen belangrijk vinden krijgen soms een nieuwe bewindspersoon, terwijl de minder belangrijke portefeuilles die speciale aandacht verliezen. Zo werd in 2010 het ministerie van Landbouw afgeschaft en bij Economische Zaken gevoegd, en in 2012 verdween ook de naam Landbouw uit de naam van het samengevoegde ministerie. Maar in 2017 kwam er weer een inisterie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, dat in 2024 werd hernoemd tot Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur. Deze veranderingen laten zien waar politieke prioriteiten liggen.

Opvallend genoeg kiest Jetten ervoor om de ministeries grotendeels ongemoeid te laten. Belangrijkste uitzondering: de ‘papieren ministeries’ zoals Asiel en Migratie worden weer afgeschaft. Deze ministeries woonden feitelijk in bij een ander departement en waren in 2024 de oplossing van formateur Van Zwol om het onderscheid tussen ministers die wel leiding en ministers die geen leiding hadden over een eigen departement. De laatste categorie wordt ook wel ‘minister zonder portefeuille’ genoemd, maar dat is een verwarrende benaming want ze hebben evident wel een inhoudelijke portefeuille en kunnen ook een eigen begroting hebben. Maar in de beeldvorming hadden de ‘ministers van’, die wél de leiding hadden over een departement, toch een streepje voor op de ‘ministers voor’, die geen departementale leiding hadden. Hoewel dit grotendeels onterecht was, want de bevoegdheden van beide soorten ministers zijn gelijk (op het leiden van een ministerie na), bestond er de wens om dat onderscheid zoveel mogelijk op te heffen.

Papieren ministeries

Van Zwol koos ervoor om (vrijwel) alle ministers dan maar een eigen ministerie te geven, al was dat niet veel meer dan een verzameling directoraten-generaal uit een bestaand ministerie met een secretaris-generaal. De constructie met ‘papieren ministeries’ was niet erg populair en zorgde ook voor onbegrijpelijke organisatiestructuren. Het is daarom begrijpelijk dat deze constructie niet wordt voortgezet.

De oplossing van kabinet-Jetten is om alle ministers de titel ‘minister van’ te noemen, of ze nou de leiding hebben over het ministerie of niet. Dat leidde tot kritiek van Hans Engels, die beargumenteert dat de figuur van de minister zonder portefeuille “onder het staatsrechtelijk vloerkleed wordt geveegd.” De Grondwet maakt immers een onderscheid tussen ministers die wel of geen leiding hebben over een ministerie. De extra minister ('van') op een ministerie blijft dus gewoon een minister zonder portefeuille, maar het valt minder op. Hoe de coalitie dit precies voor zich ziet is vooralsnog onduidelijk, al is wel gezegd dat deze ministers zonder portefeuille waarschijnlijk allemaal een eigen begrotingshoofdstuk krijgen, om te benadrukken dat ze toch vooral als gelijkwaardig moeten worden gezien aan ministers die een departement leiden.

Waarom het grondwettelijke onderscheid niet zichtbaar kan blijven in de ministertitels, blijft echter onduidelijk. Het leidt mogelijk zelfs tot verwarring, want wie heeft er nu precies de leiding over een ministerie? Of hebben ze die leiding dan toch misschien gezamenlijk, want de Grondwet bepaalt dat de ministeries onder leiding staan van ‘een minister’, niet van ‘één minister’, zo betoogde Wim Voermans eerder. Eenhoofdige leiding van ministeries met handhaving van het onderscheid tussen de ministers met en zonder portefeuilles is echter een veel duidelijkere oplossing.

Stabiliteit en flexibiliteit

Het zoeken naar een constructie die alle ministers zoveel mogelijk gelijkstelt, lijkt een poging om twee onverenigbaarheden samen te brengen. Aan de ene kant trachten partijen om de ministeries toch zoveel mogelijk hetzelfde te houden. Ja, er zijn weleens naamswijzigingen, fusies of splitsingen, maar men probeert dit doorgaans te beperken tot langjarige en breder gedragen wijzigingen (al zijn er genoeg voorbeelden waarbij deze terughoudendheid ver te zoeken was). Dit soort hervormingen is namelijk arbeidsintensief en relatief duur, zeker als kabinetten snel vallen en er dan weer nieuwe wijzigingen komen.

Aan de andere kant is er de wens om politieke prioriteiten te kunnen vormgeven en om een min of meer proportionele verdeling van posten te bereiken tussen partijen. Dan heb je juist de flexibiliteit nodig van de minister zonder portefeuille. Het is geen wonder dat juist in de laatste 25 jaar het gebruik van die figuur een enorme vlucht heeft genomen. En ook bij het kabinet-Jetten zijn er 12 ministeries, maar 18 ministers, dus 6 ministeries met twee ministers.

Sommige ministers zonder portefeuille zijn een vaste waarde, zoals de minister voor (of van) Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. Andere symboliseren vooral politieke prioriteiten, zoals ‘Klimaat en Groene Groei’, ‘Werk en Participatie’, en ‘Asiel en Migratie’. Op Volksgezondheid zijn er ook al enige tijd twee ministers, deels omdat het een grote portefeuille betreft waarvoor meer bewindspersonen nodig zijn, maar ook omdat twee ministers meer gewicht in de schaal leggen dan een minister en een staatssecretaris. Bovendien kunnen dan twee partijen zeggen dat ze een minister van Zorg hebben.

Verder valt op dat onder het ministerie van Economische Zaken en Klimaat maar liefst vier bewindspersonen werken: twee ministers en twee staatssecretarissen, waarbij het zo lijkt dat een van de staatssecretarissen een deel van de portefeuille van een minister zonder portefeuille (sic) voor zijn rekening neemt. Andermaal een illustratie dat de coalitiepartijen zoekende zijn naar een manier om stabiliteit en flexibiliteit te verenigen.

Partijpolitieke kleur

De verdeling van ministersposten tussen partijen hangt af van het belang van die posten, waarbij Financiën na het premierschap het belangrijkste is en dus doorgaans naar de op een na grootste partij gaat. Internationaal-vergelijkend onderzoek laat zien dat zowel het ‘gewicht’ van een ministerie als de politieke prioriteiten van individuele partijen een rol spelen in de postenverdeling. Zo zien we dat D66 naast het premierschap Onderwijs en Klimaat claimt, terwijl de VVD Financiën en Defensie binnenhaalt. Het CDA drukt allicht iets minder het partijpolitieke stempel erop, maar krijgt wel de politiek relevante post van Asiel en Migratie.

Ook de verdeling van posten in verschillende domeinen wordt in het oog gehouden. Zo is de minister van Defensie van de VVD, de minister van Buitenlandse Zaken van het CDA en de minister-president en minister van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking van D66. De sociaalliberalen zijn relatief sterk vertegenwoordigd in het ‘ruimtelijke domein’, met ministers van Volkshuisvesting, Landbouw, én Klimaat. Maar ze hebben alleen een staatssecretaris binnen het BZK-justitie-asiel-domein. Het CDA heeft binnen het domein van zorg en sociale zaken slechts één bewindspersoon (Langdurige Zorg, Jeugd en Sport), maar moet als kleinste uiteraard ook genoegen nemen met minder posten.

Minderheid

Zo is de portefeuilleverdeling een legpuzzel waarbij alle partijen wat moeten geven en nemen, in de hoop hun belangrijkste prioriteiten te kunnen waarmaken. Nu is natuurlijk de vraag hoeveel het precies uitmaakt dat een bewindspersoon van je politieke kleur is. Sommige politicologische theorieën dichten de minister absolute beleidsvrijheid toe, maar in de Nederlandse context is het coalitieakkoord natuurlijk een belangrijke beperking van deze beleidsvrijheid. In de huidige situatie waarin D66, VVD en CDA gezamenlijk geen meerderheid hebben in de Tweede noch Eerste Kamer kan de politieke handigheid van de minister en diens bereidheid om bepaalde compromissen wel of niet te zoeken, misschien meer uitmaken dan onder een meerderheidskabinet. En in die onderhandelingen zal het allicht weinig uitmaken of er nu een minister van of voor aan tafel zit.

Tom Louwerse is hoogleraar Politiek Gedrag en Onderzoeksmethoden aan de Universiteit Leiden