Bedenkingen bij het coalitieakkoord: hoe centrale sturing gaat vastlopen in het Haagse moeras

De titel van het coalitieakkoord van D66, CDA en VVD is duidelijk en veelbelovend. We gaan ‘Aan de slag’, maar hoe gaan we dat doen? En wie doet dat? Wat betekent het voor de verhoudingen tussen rijk, regio’s en gemeenten?

Regionale uitvoering met landelijke regie

Het coalitieakkoord benadrukt herhaaldelijk dat veel ‘regionale uitdagingen om regionale oplossingen vragen’, waarbij de kennis en kunde van de regio centraal moeten staan. Zo wordt gewerkt met strategische regionale agenda’s, gebaseerd op aanbevelingen uit Elke regio telt. Deze agenda’s moeten bijdragen aan integraal beleid voor leefbaarheid, wonen, werken en voorzieningen.

Tegelijkertijd kiest het kabinet op tal van domeinen voor een sterke centrale sturing. In de woningbouw worden aantallen, locaties en termijnen landelijk vastgelegd. Op het gebied van stikstof en natuur worden landelijke doelen en zoneringen opgelegd. Tot slot krijgen gemeenten te maken met uniforme regels voor bouwnormen en vergunningprocedures.

Dit is lastig met elkaar te verenigen: het akkoord zegt lokale kennis te willen benutten, maar tegelijkertijd wordt maatwerk begrensd door nationale kaders die minder ruimte laten voor lokale politieke afwegingen. De rol van regio’s en gemeenten lijkt daardoor veelal uitvoeringsgericht te worden, met een beperkte beleidsvrijheid.

Dit streven naar meer landelijke regie suggereert dat gemeenten en provincies een hindermacht zijn geweest bij de aanpak van problemen op het gebied van stikstof, energie, woningbouw of mobiliteit. Toch is het tegendeel het geval. In uiteenlopende ‘gebiedsprocessen’ hebben veel provincies samen met regiobesturen, gemeenten en belangenorganisaties belangrijke doorbraken weten te forceren, juist omdat de landelijke overheid (zeker tijdens de laatste kabinetsperiode) daar niet toe in staat bleek. Op dit provinciale en regionale niveau – op enige afstand van alle politieke hectiek – lukt het veel beter om pragmatische oplossingen, die breed gedragen worden, te vinden voor de grote problemen van deze tijd; in de Haagse arena is dit veel lastiger. En met een minderheidskabinet al helemaal.

Gemeenten als uitvoeringsloketten van sociaal beleid

Ook op het gebied van sociale opgaven is de rol van gemeenten in het akkoord vooral uitvoeringsgericht. Gemeenten blijven verantwoordelijk voor jeugdzorg, maar de aanspraken die jongeren daarop kunnen maken worden wel landelijk ingeperkt. De decentralisatie van de jeugdzorg lijkt zo na 11 jaar voor een belangrijk deel te worden teruggedraaid. Dat geldt in belangrijke mate ook voor het decentralisatiebeleid op het gebied van werk en inkomen. Ook hier worden decentralisaties teruggedraaid, zodat ‘mensen kunnen rondkomen ongeacht hun postcode’. Als het aan de coalitiepartijen ligt, wordt voortaan ook het armoede-, schulden- en re-integratiebeleid van gemeenten geüniformeerd.

Het akkoord erkent de noodzaak van meerjarige, betrouwbare afspraken met decentrale overheden en herstel van ‘goede interbestuurlijke verhoudingen’. Maar dat betekent in de praktijk vooral het beter afstemmen van nationale doelen en lokale uitvoering, terwijl de lokale autonomie wordt ingeperkt.

Lokale en regionale uitvoering versus democratische vernieuwing

Het akkoord bevat een omvangrijke agenda voor het versterken van democratie en rechtsstaat, maar verbindt dit niet met alle genoemde punten over de rol van gemeenten en regio’s bij de uitvoering van alle coalitieplannen. Zo legt het akkoord veel nadruk op interbestuurlijke samenwerking, regionale agenda’s, gebiedsgerichte aanpakken en integrale programma’s – samenwerkingsvormen die democratisch zeer beperkt zijn verankerd. Regionale tafels, samenwerkingsverbanden of uitvoeringsorganisaties vallen niet rechtstreeks onder de controle van gemeenteraad of Provinciale Staten.

Terwijl de democratieparagraaf in het akkoord juist pleit voor méér tegenmacht, transparantie en democratische betrokkenheid, worden met regionale aanpakken structuren gecreëerd die alleen bestuurders en ambtenaren samenbrengen en inwoners en volksvertegenwoordigers slechts indirect betrekken. Het coalitieakkoord gaat hier – "alle ambities op het gebied van democratie en rechtsstaat ten spijt” – geheel aan voorbij.

Omdat regio’s zichtbaar zwaardere taken krijgen op het gebied van klimaat, energie, arbeidsmarkt, huisvesting en zorg, schuift de politieke besluitvorming impliciet richting regionale uitvoeringsorganisaties, economische clusters en andere publiek-private samenwerkingen. Zonder aanvullende democratische waarborgen kan dit resulteren in een asymmetrie: meer regionale bevoegdheden zonder democratische tegenkracht.

Weinig aandacht voor versterking van lokale democratie

Het akkoord beschrijft vooral maatregelen die raken aan de nationale democratie (kiesstelsel, opkomstdrempel, checks and balances). Voor de lokale democratie blijven de voorstellen beperkt tot steun voor lokale ontmoetingsplekken. Thema’s als lokale inwonersparticipatie, wijkdemocratie, legitimiteit van regionale samenwerkingsverbanden of versterking van raden en staten komen niet aan bod, dit in tegenstelling tot eerdere kabinetten. Aangezien het vorige kabinet met onduidelijk beleid (vooral op asiel en migratie) de lokale democratie sterk op de proef heeft gesteld, had van dit kabinet op dit punt wat meer ambitie mogen worden verwacht.

Centraliseren en politiseren

Het coalitieakkoord heeft een sterk centralistisch karakter. De gedachte is dat met meer landelijke regie de problemen van deze tijd gemakkelijker en goedkoper kunnen worden aangepakt. Er zijn boekenplankenvol bestuurskundige studies die laten zien dat het tegendeel het geval is.¹⁾ Zonder goede lokale en regionale gebiedskennis en zonder de medewerking van lokale en regionale belanghebbenden, zal de uitvoering van landelijk vastgesteld beleid altijd tegen praktische en politieke hindernissen aanlopen. Een belangrijk gegeven hierbij is dat de landelijke politieke arena veel ingewikkelder en veel meer gepolitiseerd is dan de lokale en provinciale politiek. In gemeenten en provincies is men veel meer geneigd – juist door de nabijheid van de mensen om wie het gaat – om pragmatische oplossingen te zoeken, terwijl landelijk alle politieke tegenstellingen eerder op de spits worden gedreven.²⁾ Voor een kabinet dat op een minderheid rust is het daarom extra risicovol om landelijke regie te nemen op de aanpak van woningnood, stikstof of netcongestie. Verder staat meer centrale regie natuurlijk ook op gespannen voet met het streven om de departementale ambtenarenapparaten in te krimpen. Het is om deze redenen te hopen dat gemeenten, provincies en waterschappen in een nieuw bestuursakkoord met de Rijksoverheid hun positie weten op te eisen. Anders zullen de ambities van Jetten, Bontenbal en Yeşilgöz snel in het Haagse moeras vastlopen.

• 1) 

  Zoals: Jeffrey L. Pressman, Aaron Wilsdavsky (1973). Implementation: How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland; Or, Why It's Amazing That Federal Programs Work at All. University of California Press.
• 2) 

  Benjamin Barber (2014). Als Burgemeesters zouden regeren: haperende staten, opkomende steden. NieuwAmsterdam; Marcel Boogers (2010). Lokale politiek in Nederland: de logica en dynamiek van plaatselijke politiek. Lemma.

Prof. dr. Marcel Boogers is bijzonder hoogleraar democratie en transitie Universiteit Utrecht en senior onderzoeker Necker