Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

De fictie blijft bestaan: Grondwetsherziening als onderwerp bij verkiezingen

Er liggen bij de komende Tweede Kamerverkiezingen waarschijnlijk zeven voorstellen tot Grondwetsherziening voor. Van vijf is dat al zeker en twee voorstellen liggen bij de Eerste Kamer. Die zullen naar verwachting voor maart 2021 zijn afgehandeld en hebben ook beide kans te worden aangenomen. Of dat ook geldt voor vier andere aanhangig gemaakte voorstellen, is de vraag. Twee daarvan kwamen er van regeringswege en twee zijn initiatiefvoorstellen (van D66 en de PVV). Niettemin krijgt de kiezer aardig wat op zijn of haar bordje en valt er theoretisch heel wat te kiezen, in de zin van: beslissen over grondwetsherzieningen1).

Niet alle voorstellen zijn gelieerd aan de aanbevelingen van de Staatscommissie parlementair stelsel. Zo wil het kabinet naar een zesjarige zittingsperiode voor de Eerste Kamer, terwijl de Staatscommissie daar niet voor voelde. De Staatscommissie liet zich evenmin uit over het beter borgen van de afhandeling van de tweede lezing, waarvoor het kabinet wel met een wetsvoorstel kwam. Direct tot de Staatscommissie zijn alleen te herleiden het voorstel om de tweede lezing door de Verenigde Vergadering te laten afhandelen en – mits het wordt aangenomen – het SP-voorstel voor een bindend correctief referendum.

Grondwetsverkiezingen

Hoe kan de kiezer oordelen over de grondwetsvoorstellen? Wie tegen het opnemen van een algemene bepaling is, zou op PVV of eventueel VVD of SGP kunnen stemmen. De twee laatstgenoemde partijen waren daar overigens alleen in de Eerste Kamer tegen. Het CDA stemde ook tegen, maar in het conceptverkiezingsprogramma staat wel dat er een algemene bepaling moet komen. Wie tegen het kiescollege voor Nederlanders in het buitenland is, zou PVV, SGP, Partij voor de Dieren of eventueel SP kunnen stemmen. Ook hier stemde laatstgenoemde partij alleen in de Eerste Kamer tegen.

Lastiger wordt het als je wel tegen dat kiescollege bent, maar voor het bindende referendum. Dat voorstel kwam nu juist van de SP. Wie op die partij stemt – zo kun je stellen – steunt dus ook het bindend referendum. Maar ben je dan ook voor instelling van het kiescollege?

Wie op de VVD stemt weet dat die partij tegen het bindend referendum is. Maar geef je als kiezer dan ook aan dat je tegen het opnemen van een algemene bepaling bent? Voor kiezers van FVD geldt dat die partij voor het bindend referendum was, maar tegen het uitbreiden van de non-discriminatiebepaling met de gronden handicap en seksuele gerichtheid. Wie als FVD-aanhanger vóór die bepaling is, kan dat dan niet kenbaar maken. Dat geldt uiteraard ook voor bijvoorbeeld VVD’ers die wel voor het bindend referendum zijn.

En het is natuurlijk goed denkbaar dat er ook onder bijvoorbeeld PvdA- of ChristenUnie-stemmers tegenstanders van een bindend referendum zijn. Als zij dat echt een onderscheidend punt vinden, moeten zij dan maar bijvoorbeeld op de VVD stemmen? Er kunnen uiteraard andere redenen zijn om dat niet te willen. Bovendien staan er in de verschenen conceptprogramma’s nog andere staatkundige voorstellen, zoals over de gekozen premier (D66), kiesrecht voor 16-jarigen (PvdA en GroenLinks) en een ander (regionaal) kiesstelsel (CDA). Ook daarover zullen kiezers opvattingen hebben.

Wat is een kiezersuitspraak waard?

Na de verkiezingen kan bovendien alles toch anders liggen dan eerder gedacht. In 2004 stemde het CDA vóór het mogelijk maken van de gekozen burgemeester, hoewel in de eerste lezing was tegengestemd en het partijprogramma zich daar tegen uitsprak. Voor de PvdA gold enigszins het omgekeerde: in eerste lezing vóór, maar in de Eerste Kamer in tweede lezing tegen. Je vraagt je af hoe het daarbij zat met de stem van ‘hun’ kiezers, die zich in 2002 (en 2003) immers toch indirect hadden uitgesproken vóór het voorliggende voorstel tot grondwetsherziening.

In 2017 werd het voorstel over het correctief referendum in tweede lezing verworpen met tegenstemmen van PvdA, D66 en GroenLinks (een lid uitgezonderd), hoewel die partijen in eerste lezing voor waren. De leden van de (niet herkozen) Eerste Kamer zijn vrij om zich niets van de kiezersuitspraak aan te trekken, ook als zij deel uitmaken van de Verenigde Vergadering.

Nu kun je ook stellen: het is als regel toch niet zo belangrijk. Ook nu geldt dat van de (vermoedelijk) zeven voorliggende grondwetsherzieningen er maar één echt omstreden is, namelijk die over het bindend correctief referendum. De tweede lezing in Verenigde Vergadering, vlotte afhandeling van de tweede lezing, uitbreiding van de antidiscriminatiegronden, een kiescollege voor niet-ingezetenen, het recht op eerlijk proces, regeling van het telecommunicatiegeheim en een algemene bepaling: het zal de kiezers allemaal tamelijk worst wezen (en er zijn heel veel andere kwesties met een groter belang).

Grondwetsherzieningen zijn als regel tamelijk onomstreden. Er was wat dat betreft geen verschil tussen 1981, toen 34 uiteenlopende voorstellen voorlagen, en bijvoorbeeld 2002 (met vier voorstellen), 2006 (drie voorstellen), 2010 (één voorste1) en 2012 (twee voorstellen).

Maar stel nu eens dat wél een zeer omstreden voorstel het in de eerste lezing zou halen. Hoe zou dat dan de verkiezingen kunnen beïnvloeden? Er is nauwelijks een historisch precedent. Met enig recht kan het in 1948 voorliggende voorstel om een nieuwe band met Indonesië mogelijk te maken als zodanig kunnen worden gezien. Uit onderzoek is gebleken dat ook dat voorstel een ondergeschikte rol speelde in de verkiezingsstrijd en dat kiezers hun stem er nauwelijks door lieten bepalen.

Als met krappe meerderheid een eerste lezingsvoorstel zou zijn aanvaard om bijvoorbeeld de Eerste Kamer af te schaffen, zou dat dan de verkiezingen sterk beïnvloeden, waarbij programma’s, mogelijke regeringscombinaties en vertrouwen in lijsttrekkers van ondergeschikt belang worden? Het is een hypothetische en nauwelijks te beantwoorden vraag. Zeker is in ieder geval dat ook dan gekozenen (laat staan de zittende Eerste Kamerleden) zich niet gebonden hoeven te voelen aan de verkiezingsuitslag. Het is zelfs denkbaar dat over de kwestie onderhandeld zal worden in de formatie.

Als het nodig is, hoe dan?

Uit democratisch oogpunt voldoet alleen het direct in een stemming aan de kiezers voorleggen van een concreet voorstel. Wetgevingsreferenda hebben als nadeel dat ze over ingewikkelde kwesties kunnen gaan, maar dat geldt juist niet voor de vraag: bent u voor of tegen deze concrete wijziging van de Grondwet. Gedacht kan (ook) worden aan een correctief referendum op verzoek van kiezers.

Noch in 2021, noch daarna zullen kiezers zich vooralsnog kunnen uitspreken over grondwetsherzieningen. Het zou daarom van politieke moed getuigen als minister Ollongren dat erkent en dat niet langer – zoals zij dat eerder deed – het tegendeel beweert.

Kiezers spelen geen rol bij de vraag of de Grondwet mag worden gewijzigd. Dat was zo en blijft zo. Dat de tweede lezing voortaan mogelijk in Verenigde Vergadering plaatsvindt, verandert daaraan niets. Bij de meeste voorstellen is dat helemaal niet erg, maar natuurlijk wel als het er eens echt op aan komt. Het laten bestaan van een fictie is, zeker na een staatscommissie om het democratisch proces te versterken, toch eigenlijk ‘not done’.2)

 

  • 1) 
    In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel over de tweede lezing in de Verenigde Vergadering staat: “(…)Tweede Kamerleden die direct gekozen zijn in verkiezingen die mede tot doel hebben om kiezersinvloed op die Grondwetswijziging [alsof het er één is, bvdb] mogelijk te maken.” (kamerstuk 35.533, nr. 3)