Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Grondwetswijzigingen en de Tweede Kamerverkiezingen van 2021

maandag 15 maart 2021, 13:00, analyse van mr. Careljan Rotteveel Mansveld

Geen ingrijpende Grondwetswijzingen te verwachten

Maar liefst zeven voorstellen om de Grondwet te wijzigen komen na de verkiezingen van 17 maart in tweede lezing in behandeling bij de Tweede Kamer. Naast vier ‘cosmetische’ aanpassingen gaat het om drie inhoudelijke aanpassingen, waarbij de invoering van een correctief referendum echt om een mogelijke democratische vernieuwing gaat.

Nog even in het kort de procedure voor een Grondwetswijziging. Die gaat in twee rondes, ook wel lezingen genoemd. Regering of Tweede Kamer kan een voorstel in eerste lezing indienen om de Grondwet te wijzigen. Dit wordt in Tweede en Eerste Kamer als een gewoon wetsvoorstel behandeld. De Tweede Kamer kan amenderen en het voorstel moet in Tweede en Eerste Kamer met een gewone meerderheid worden aangenomen.

Na publicatie van deze wet moet formeel de Tweede Kamer worden ontbonden. In de praktijk wordt op de eerstvolgende verkiezingen gewacht. Dan wordt het voorstel opnieuw in Tweede en Eerste Kamer behandeld. De Eerste Kamer hoeft niet tussentijds ontbonden te worden. Amendementen zijn in tweede lezing niet mogelijk en het voorstel moet met een tweederde meerderheid in zowel Tweede als Eerste Kamer worden aangenomen. Het voorstel treedt in werking meteen nadat het is gepubliceerd in het Staatsblad.

Uit eerder onderzoek is gebleken dat Grondwetsvoorstellen die in eerste lezing al geen tweederde meerderheid hadden, dat ook in tweede lezing - ondanks een nieuwe Tweede Kamer – niet kregen en dus werden verworpen. In deze analyse staan de voorstellen met een korte inleiding en met de stemverhoudingen in eerste lezing, om tenslotte te concluderen welke voorstellen waarschijnlijk de tweede lezing niet halen.

1.

Inhoudelijke voorstellen

De invoering van een correctief referendum

Dit initiatiefvoorstel aanhangig gemaakt door het SP-Tweede Kamerlid Van Raak is het vierde voorstel om een referendum in enigerlei vorm in de Grondwet te krijgen. Eerdere pogingen, ingediend in 1996, 2000 en 2004 werden alle drie in tweede lezing verworpen. Wel bestond van 2015 tot 2018 de Wet Raadgevend referendum op basis waarvan de kiesgerechtigden de wetgevende macht een ‘advies’ over wetten konden geven.

Het verloop van het op basis van deze wet gehouden referendum over de Associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en Oekraïne in 2016 was van dien aard dat een aantal politieke partijen zich distantieerden van welke vorm voor een referendum dan ook waardoor het derde voorstel uit 2004 in 2017 sneuvelde. Desalniettemin nam de Commissie Remkes het bindend referendum als aanbeveling in het eindrapport op als instrument om de democratie te versterken. Toen het kabinet hier zeer terughoudend op reageerde maakte Van Raak een nieuw voorstel aanhangig.

Zowel in Tweede als Eerste Kamer was er wel een meerderheid voor het voorstel in eerste lezing. Zou er over het voorstel in tweede lezing in de Kamers in deze samenstelling zijn gestemd – waarvoor een tweederde meerderheid is vereist – dan zou het voorstel zijn verworpen.

De herijking tweede lezing grondwetswijziging

Het kwam in het begin van deze eeuw wel eens voor dat een Tweede Kamer die nog bezig was met de behandeling in tweede lezing werd ontbonden door een kabinetscrisis. De vraag rees dan of de nieuw gekozen Tweede Kamer het voorstel mocht afbehandelen. Het voorliggende voorstel wil daar antwoord op geven: nee dat kan niet. Als een Tweede Kamer over een voorstel in tweede lezing geen besluit neemt, vervalt het voorstel.

Zowel in Tweede als in Eerste Kamer stemde alleen de PvdD tegen.

Kiescollege Eerste Kamer niet ingezetenen

Op dit moment hebben Nederlanders die in het buitenland wonen geen invloed op de samenstelling van de Eerste Kamer. De leden van de Eerste Kamer worden namelijk gekozen door de Provinciale Staten en de leden van het kiescollege voor de Eerste Kamer in de Caribische Openbare lichamen.

Dit regeringsvoorstel wil nu dat kiesgerechtigden in het buitenland een kiescollege kunnen kiezen. Dit kiescollege is te vergelijken met het kiescollege in de Caribische Openbare Lichamen.

In Tweede en in de Eerste Kamer was zowel een meerderheid voor het voorstel in eerste lezing als ook een tweederde meerderheid. Het voorstel in tweede lezing zou in de Kamers in deze samenstelling dus ook zijn aangenomen.

2.

Cosmetische voorstellen

Naast bovengenoemde inhoudelijke voorstellen komen er vier voorstellen in tweede lezing in behandeling die vooral een modernisering of verduidelijking tot doel hebben.

De bescherming van grondrechten en de democratische rechtsstaat

Dit voorstel behelst het opnemen van een preambule, een ongenummerde algemene bepaling voor artikel 1: ‘De Grondwet waarborgt de democratie, de rechtsstaat en de grondrechten.’

De discussie over het toevoegen van een preambule of een algemene bepaling loopt als sinds de jaren vijftig van de vorige eeuw. Het idee is dat met een dergelijke bepaling de relatie tussen Grondwet en degene voor wie de Grondwet is bestemd wordt verstevigd. Uiteindelijk werd de huidige formulering met het amendement Koopmans door de Tweede Kamer aanvaard. Ook als dit een stemming in tweede lezing zou zijn geweest zou het voorstel een tweederde meerderheid hebben gehaald. Dat geldt niet voor de Eerste Kamer: daar was in eerste lezing wel een meerderheid, maar die meerderheid was niet genoeg voor een tweederde meerderheid.

Een bepaling over het recht op een eerlijk proces

Het recht op een eerlijk proces is vanzelfsprekend een van de pijlers van de rechtsstaat. Desalniettemin staat dit recht niet met zoveel woorden expliciet in de Grondwet. Elementen zijn versnipperd opgenomen in verschillende artikelen. De regering stelde voor het recht expliciet in artikel 17 op te nemen. In zowel Tweede als Eerste Kamer stemde alleen de PVV tegen.

Modernisering brief-, telefoon- en telegraafgeheim

Al sinds jaar en dag wordt in artikel 13 van de Grondwet de onschendbaarheid van het briefgeheim en de onschendbaarheid van het telefoon- en telegraafgeheim genoemd. Door de technologische vooruitgang is dat achterhaald. Met name de telegraaf raakte aan het einde van de 20e eeuw geheel in onbruik en maakte plaatst voor nieuwe communicatiemiddelen zoals fax en e-mail. De regering diende in 2014 een voorstel tot wijziging van dit Grondwetsartikel zodat er alleen nog wordt gesproken over het brief- en telecommunicatiegeheim. Zowel Tweede als Eerste Kamer namen dit voorstel met algemene stemmen aan.

Uitbreiding discriminatie-verbods gronden

In juni 2010 maakten de Tweede Kamerleden Van der Ham (D66) , Azough (GL) en Timmer (PvdA) een wetsvoorstel aanhangig om de gronden genoemd artikel 1 waarop discriminatie niet is toegestaan uit te breiden. De Tweede Kamer ging uiteindelijk akkoord met een uitbreiding waarin als gronden worden toegevoegd 'handicap' en 'seksuele geaardheid’. Deze toevoeging moet een bevestiging en verankering zijn van de acceptatie en de emancipatie van mensen met een functionele beperking en de gelijke behandeling tussen hetero’s en homo’s.

Zowel Tweede als Eerste Kamer namen het voorstel met een ruime meerderheid aan, zo ruim zelfs dat ook – mochten de stemmingen een tweede lezing betreffen – het voorstel zou zijn aangenomen.

3.

Conclusie

Resumerend in de tabel hieronder nog de stemverhoudingen in eerste lezing:

 
Tabel om aan te geven welke voorstellen in eerste lezing al een tweederde meerderheid hebben
Bron: PDC

Uit de tabel blijkt dat in eerste lezing alleen het voorstel voor een correctief referendum in de Tweede en Eerste Kamer (nog) niet op een tweederde meerderheid kon rekenen. De ‘algemene bepaling’ had in de Eerste Kamer (nog) geen tweederde meerderheid. De kans is dus groot dat deze voorstellen het in de tweede lezing niet zullen redden.

Het ziet er dus naar uit dat qua inhoudelijke voorstellen de herijking tweede lezing en het kiescollege Eerste Kamer niet-ingezetenen het wel zullen halen. Ook het recht op een eerlijk proces, de modernisering van het briefgeheim en de uitbreiding van non-discriminatiegronden maken goede kans. Niet echt spannend allemaal. Overigens is de discussie over de aanbevelingen van de Commissie Remkes nog niet afgerond. Wellicht dat bij de volgende Tweede Kamerverkiezingen ons wel een versterking van de democratie te wachten staat.

 

mr. Careljan Rotteveel Mansveld is projectmanager bij PDC en in die functie verantwoordelijk voor de constitutionele projecten van het Montesquieu Instituut.