Hoe nu verder met de discussie over het Nederlandse kiesstelsel?

Het is mooi om te zien dat er zoveel aandacht is voor misschien wel de belangrijkste wet van de Nederlandse representatieve democratie: de Kieswet. Deze wet regelt immers hoe de relatie tussen kiezers en gekozenen is vormgegeven. Het is belangrijk dat deze wet kritisch tegen het licht wordt gehouden en wordt geconfronteerd met serieuze alternatieven.

Gelukkig beseffen zowel degenen die zich presenteren als voor- dan wel als tegenstander van een bepaald kiesstelsel dat er aan elk stelsel voor- en nadelen kleven die we soms nog onvoldoende begrijpen, en dat het gaat om een afweging. Alleen door met elkaar in een beschaafd gesprek te blijven, snappen we welke afweging we precies moeten maken. Voortdurend debat over de Kieswet blijft nodig.

Wetgeving die ligt te verstoffen loopt het risico op een onbewaakt ogenblik te worden ingeruild voor een minder doordacht stelsel. En omdat bij elk kiesstelsel ‘de duivel in de details schuilt’, moet er voortdurend over worden doorgedacht. Bovendien jaagt een discussie over de Kieswet bredere discussies over democratische representatie aan. Wat verwachten we precies van degenen die voor en namens ons beslissingen nemen over stikstof, immigratie, oorlog, winkelsluiting, wegen, ontwikkelingssamenwerking of onderwijs?

Waarom telkens die discussie?

De bijdragen in dit policy paper roepen enkele vragen op. In de eerste plaats natuurlijk de vraag waarom er eens in de zes of zeven jaar weer een discussie losbarst over de kieswetgeving. Carla Hoetink geeft in haar bijdrage al een kort overzicht van de verschillende redenen en daar kunnen er zonder moeite nog een paar aan worden toegevoegd. Zoals het voorstel van George van den Bergh, enkele jaren na de oorlog, om kiezers de gelegenheid te geven zich gedetailleerd uit te spreken over de lijstvolgorde. Een voorstel dat op deze bijeenkomst op iets aangepaste wijze ook is omarmd door Kris Deschouwer. Een voorstel dat toentertijd werd weggezet als ‘waanzin’.

Het is te gemakkelijk en daarmee onjuist te beweren dat die regelmatig terugkerende voorstellen om het kiesstelsel aan te passen uitsluitend voortkomen uit de wens van politieke partijen om hun positie te bestendigen. Weliswaar komen voorstellen voor het invoeren van een kiesdrempel nooit van de kleinste politieke fracties, maar de meeste voorstellen zijn niet zonder meer in het voordeel van een specifieke politieke partij. Wel degelijk speelt een visie op democratie een rol.

Sommigen willen, zoals Hoetink al aangeeft, de greep van kiezers op de uitvoerende macht versterken. Anderen hopen dat een sterkere band tussen een identificeerbare groep kiezers in een regio en een aanwijsbaar parlementslid de controle op onze vertegenwoordiging versterken. En als men iets wil veranderen aan het functioneren van onze vertegenwoordiging is aanpassing van het kiesstelsel een aantrekkelijke, want relatief eenduidige, overzichtelijke en zichtbare optie.

Wanneer lukt het (niet) om een kiesstelsel aan te passen?

En dat roept de vraag op waarom het dan soms wel, maar meestal niet lukt het kiesstelsel aan te passen. Want de stabiliteit van het Nederlandse kiesstelsel is opmerkelijk. Eigenlijk is er na de invoering van het huidige kiesstelsel in 1917 weinig aan veranderd. De enige majeure aanpassing was het afschaffen van de opkomstplicht eind jaren zestig. Naar een tweede opmerkelijke aanpassing moet men langer zoeken, of het moet de invoering zijn van een enigszins andere manier om restzetels te verdelen, in de jaren dertig.

Om die opmerkelijke stabiliteit te verklaren kunnen we wederom wijzen op het eigenbelang van politieke partijen. De meest wijzingen zouden ten koste gaan van de eigen partij, of van mogelijke (toekomstige) coalitiepartners. Daarnaast – Simon Otjes wijst erop – liggen aan kiesstelsels verschillende waarden ten grondslag. En over die fundamentele waarden zijn politieke partijen het niet eens. Elkaar vinden in een helder alternatief voor het huidige stelsel dat aan al die waarden recht doet, kan in feite niet. Zeker niet wanneer er al zoveel politieke partijen zijn.

Eigenlijk lukt het alleen iets aan te passen aan een kiesstelsel, wanneer er een heldere en breed gedeelde probleemanalyse voorligt en het alternatieve kiesstelsel dat probleem oplost. Dat was het geval in 1917 toen de nieuwgevormde politieke partijen hun plek opeisten binnen een stelsel dat aan die partijen weinig ruimte liet en toen duidelijk werd dat een proportioneel stelsel in één klap aan veel van die problemen een einde kon maken.

En het was het geval in 1970 toen de handhaving van de opkomstplicht, zeker in de grote steden, steeds moeilijker werd en het afschaffen ervan ook nog eens aansloot bij het idee van individuele vrijheid. Zelfs de wijziging in de jaren dertig om de restzetelverdeling aan te passen sloot goed aan bij de constatering dat de versplintering van het partijenstelsel uit de hand begon te lopen.

Hoe nu verder?

En dat brengt ons logischerwijs bij de derde vraag: hoe nu verder? Kunnen we verwachten dat een van de stelsels die nu meer of minder serieus worden voorgesteld de eindstreep haalt? Het stelsel van het Burgerforum, omarmd door de staatscommissie parlementair stelsel en de afgelopen jaren met soms meer, vaak minder enthousiasme ondersteund door opeenvolgende ministers leek tot ongeveer een jaar geleden de hoogste ogen te gooien. Tom van der Meer doet een poging dit stelsel te verdedigen. Het voorgestelde stelsel sluit goed aan bij de manier waarop veel kiezers denken. Het biedt de mogelijkheid ‘gewoon’ de lijst te steunen.

Maar zoals Leon Trapman laat zien, heeft dit een keerzijde. Zodra men namelijk een specifiek persoon steunt op de lijst, wordt impliciet de rest van de lijstvolgorde verworpen, terwijl dat niet per se is wat een kiezer wil doen. Wordt binnen dat stelsel met een personenstem wellicht het kind met het badwater weggegooid?

Iets vergelijkbaars geldt voor het stelsel waar het huidige kabinet aan werkt, of voor een stelsel met gerevitaliseerde kieskringen. Dit stelsel biedt een heldere band tussen een specifieke groep kiezers en aanwijsbare politici en combineert dat met evenredigheid. Op het eerste gezicht dus the best of both worlds (zoals Bastian Michel opmerkte). Maar bij nadere beschouwing geeft men daarvoor iets op, zo constateerde Nora Vissers terecht. Er zijn immers bij dat stelsel geen landelijke vertegenwoordigers. Van een ‘lijsttrekker’ kunnen we niet meer spreken. En dat in een land waar partijen al blij mogen zijn wanneer hun lijsttrekker persoonlijk bekend is. Regionale lijsttrekkers zullen toch gewoon op de slippen van de partijleider binnenkomen. En die partijleider komt waarschijnlijk uit de Randstad, omdat hij of zij anders het risico loopt niet gekozen te worden.

Waar het bij alle meer recente voorstellen aan ontbreekt is een heldere en gedeelde probleemanalyse, gecombineerd met een wat bredere kijk op mogelijke oplossingen. Dat de band tussen individuele Kamerleden en groepen kiezers te zwak is, wordt breed gedeeld. De implosie van politieke partijen als schakel tussen kiezers en gekozenen is goed bekend en wordt breed betreurd. Maar of dit betekent dat die band moet worden gereconstrueerd op regionale basis wordt minder breed gedeeld.

Regionalisering is niet hetzelfde als personalisering. Orthodoxe christenen zullen zich uitstekend kunnen herkennen in iemand van de eigen kerk, ook als die in een andere provincie woont. Hetzelfde geldt voor dierenliefhebbers die zich heel goed kunnen identificeren met een biologische boer uit Brabant, al wonen ze op de Friese klei. En aanspreken en ter verantwoording roepen van Kamerleden wordt niet per se gemakkelijker als alleen een Kamerlid van de PVV en een Kamerlid van de VVD de provincie Zeeland vertegenwoordigen.

Kiesstelselverandering is slechts onderdeel van een oplossing

Bij het besteden van aandacht aan het kiesstelsel lopen we het risico de discussie over het verbeteren van de band tussen kiezers en gekozenen te verengen tot een technische ingreep. Alsof alleen aan de knoppen van het kiesstelsel kan worden gedraaid. Waarom niet het Nederlandse parlement vergroten tot 200 leden, om zo politieke partijen de mogelijkheid te geven serieuzer werk te maken van regionale aanwezigheid? Waarom niet het commissiestelsel deels ‘regionaliseren’ en inspraakmogelijkheden organiseren waarbij telkens een andere regio grieven en wensen onder de aandacht mag brengen van het parlement? Waarom niet politieke partijen verplichten serieus werk te maken van de vertegenwoordiging van vrouwen, of van minderheden, of van regio’s? Waarom niet meer werk maken van de ondersteuning van (ook lokale) politieke partijen en Kamerfracties?

De wet die regelt hoe de relatie tussen kiezers en gekozen is vormgegeven, is onderdeel van een breed stelsel van regels die samen vormgeven aan de representatieve democratie. Als die kieswetgeving verstoft, ontstaat het risico dat het op een onbewaakt moment wordt ingeruild voor minder doordachte regelgeving. Wellicht helpt het aanpassen van de Kieswet bij het bij de tijd houden van democratische representatie.

Maar als die aanpassing is gebaseerd op een gebrekkige probleemanalyse en niet wordt afgewogen tegen en gecombineerd wordt met andere aanpassingen, wordt de discussie te veel versmald. Een discussie over het kiesstelsel moet daarom altijd plaatsvinden in een breder perspectief. Het perspectief van een gezond functionerende representatieve democratie.