N.B. Het kan zijn dat elementen ontbreken aan deze printversie.

Democratische verantwoording, integriteitsrisico’s en grote militaire uitgaven. Een historisch perspectief

maandag 30 juni 2025, 13:00, Dr. Ronald Kroeze

Enkele weken voor de NAVO-top berichtte de NOS: "Nederlanders opgepakt voor corruptie bij NAVO-aanbestedingen". Een aantal functionarissen, waaronder een Nederlands oud-ambtenaar van Defensiewas opgepakt vanwege omkoping en fraude bij de aanschaf van militaire drones en munitie.1) In het belang van het onderzoek zal er de komende tijd weinig over worden bericht. Mede daardoor raken dergelijke voorvallen snel uit beeld. De geschiedenis kent echter veel voorbeelden van integriteitsaffaires rondom grootschalige defensie-uitgaven. Sterker, aanbestedingsprocedures in de defensie- en luchtvaartindustrie behoren samen met offshore-projecten tot de meest corruptiegevoelige.2) Hoe valt dat te verklaren? En welke inzichten levert een nadere blik op de geschiedenis op?

Deze vragen zijn des te relevanter nu op de onlangs gehouden NAVO-top in Den Haag een historische stijging van de defensie-uitgaven, tot 5% van het BNP, is afgesproken. Dat gebeurt een jaar nadat wereldwijd al de grootste stijging van de defensie-uitgaven sinds de jaren negentig werd geconstateerd.3) Alleen al in Nederland zullen in de komende jaren tientallen miljarden extra worden uitgegeven aan defensie.4) Die uitgaven komen bovenop eerdere besluiten voor de aanschaf van fregatten (€ 5-8 miljard) en onderzeeërs (€ 4-6 miljard), evenals munitie en Leopardtanks (€ 1-2,5 miljard) in reactie op de Rusland-Oekraïneoorlog. Een tweede reden om stil te staan bij dit onderwerp is de complexiteit ervan. Uit historische casuïstiek blijkt dat integriteitsrisico’s bij militaire uitgaven niet alleen gaan over simpele vormen van omkoping, maar ook over een inefficiënte besteding van belastinggeld, (on)doorzichtige besluitvormingsprocedures en gebrekkige verantwoording. Bovendien veranderen integriteitsnormen door de tijd heen. Ten derde raakt het onderwerp aan een kernvraagstuk van democratische orde: wat geldt als een (on)verantwoorde inzet van publieke middelen?

‘Oorlogsprofiteurs’ en drastische opschalingen tijdens oorlogen

Historisch gezien is een oorlogssituatie een voedingsbodem voor militaire aanbestedingsaffaires. Berucht zijn de debatten over ‘oorlogsprofiteurs’; over individuen en bedrijven die financieel profiteerden van de handel en verkoop van producten – niet in de laatste plaats oorlogsmateriaal - tijdens de Eerste Wereldoorlog (1914-1918).5) Een oorzaak was de gehaaste opschaling van het leger en de daarmee gepaard gaande, snel stijgende staatsuitgaven. Bedenk daarbij dat bijvoorbeeld het Duitse leger in een gemiddelde slag meer granaten afschoot dan tijdens de gehele Frans-Duitse oorlog (1870-71). Ook in Engeland was er al snel sprake van grote wapen- en munitietekorten en werd er drastisch opgeschaald. Daar stegen de militaire uitgaven in een paar jaar tijd van enkele honderden miljoenen pond tot ruim boven het miljard (40% van het BNP). Een speciaal megaministerie – het Ministry of Munitions onder leiding van Loyd George – werd in 1915 opgericht om de aanschaf en productie te coördineren. De output steeg, maar het ministerie werd ook bekritiseerd vanwege verspilling, misbruik en het verlenen van al te lucratieve orders.

Dat brengt ons bij een tweede voedingsbodem voor integriteitskwesties als snel wordt opgeschaald in tijden van oorlog: (het risico op) belangenverstrengeling. Dit werd tijdens de Eerste Wereldoorlog in de hand gewerkt door de wens dat de oorlog politieke verschillen tenietdeed en dat niet de markt maar een innige samenwerking van leger, industrie en overheid het meest efficiënt zou zijn. Parlementair debat en controle golden als vertragend, kritiek in de media als onpatriottisch. Censuur volgde in haast alle landen. In het semi-autocratische Duitse keizerrijk ging die zover dat een goed gesprek over wat er misging pas na de oorlog op gang kwam. Toen raakte het echter vermengd met gevoelens van onvrede over de afloop van de oorlog en wierp zo een schaduw over de jonge Weimar-republiek. Het stilzwijgen van integriteitsvragen bleek geen goed recept te zijn geweest.6)

De vraag naar mens en materieel was van een nog grotere omvang tijdens de Tweede Wereldoorlog. In de Verenigde Staten stegen de federale uitgaven van onder de 5% naar bijna 45% van het BNP in 1944, ofwel naar meer dan een biljoen dollar. Als leider van de Westerse geallieerden en als ‘arsenal of democracy’ moesten de VS een inhaalslag maken na jaren van isolationisme om Nazi-Duitsland en Japan te kunnen verslaan. In die tijd maakte senator Harry Truman een tour door Amerika om de uitgezette orders en productielocaties te inspecteren. Hij zag allerlei voorbeelden van verspilling en misbruik. President Franklin D. Roosevelt twijfelde over de noodzaak maar nog tijdens de oorlog werd een ‘Special Committee to Investigate the National Defense Program’ onder voorzitterschap van Truman ingesteld. Truman stelde:

“There will be no attempt to muckrake the defense program, neither will the unsavory things be avoided. The welfare of the whole country is at stake in the successful conclusion of our national defense policy. Where there has been so much haste in the expenditure of such enormous sums there are bound to be leaks and mistakes of judgment. Many people believe in both patriotism and profits, but sometimes, unfortunately, profits come first with them.”

De door Truman geleide parlementaire onderzoekscommissie legde onder andere bloot dat door het leger ingehuurde aannemers excessieve bedragen ontvingen, dat duurbetaalde vliegtuigmotoren voor de luchtmacht niet functioneerden en dat vertegenwoordigers van wapenproducenten hoge vergoedingen kregen. Truman werd gewaardeerd om zijn kritische houding die de verspilling van miljarden hielp voorkomen. Hij bouwde veel krediet op en volgde in 1945 Roosevelt op als de 33e president van de Verenigde Staten.

Dit voorbeeld toont ook iets anders: de inherente spanning tussen democratie en oorlogvoeren. De eerste vereist zorgvuldige controleprocedures, openbaarheid en betrokkenheid van politieke stakeholders om draagvlak te waarborgen, maar tijdens een oorlogssituatie neemt de druk toe om deze principes terzijde te schuiven, want oorlog vereist discretie, efficiëntie, daadkrachtige hiërarchische beslisstructuren en eensgezindheid (rally around the flag) om de vijand moreel en materieel te kunnen verslaan.7) Debatten na 1945 stonden nog meer in het teken van hoe deze twee uitersten te verenigen.

Hogere democratische eisen en complexere orders na 1945

De ervaringen met nazidictatuur en oorlog maakten dat de democratie veel nadrukkelijker werd gewaardeerd in het Westen na 1945. Nieuwe oorlogen dienden zich echter alweer aan. In Nederland eiste de koloniale oorlog tegen Indonesië een snelle opschaling van het leger. Na het einde daarvan in 1949 was het vooral de Koude Oorlog die om grote uitgaven vroeg. Als lid van de NAVO en onder druk van de Amerikanen besloot de Nederlandse politiek het toen ongekende bedrag van fl.1,5 miljard aan defensie te besteden, ofwel 6,5% van het BNP.8) Enkele jaren later brak het eerste grote naoorlogse aanbestedingsschandaal uit – de Helmenaffaire (1958-1960) – toen uitkwam dat de voor veel geld aanschafte helmen en gasmakers van ondeugdelijke kwaliteit waren. Tevens bleek dat door vertegenwoordigers en militairen aan deze transacties was verdiend. Een Tweede Kamercommissie onder leiding van Theo Koersen – de Commissie Onderzoek Militair Aankoopbeleid (COMA) – deed onderzoek. De commissie constateerde geen structurele corruptie maar wel enkele misstanden en deed voorstellen voor de verbetering van het aanschafbeleid en de controle daarop door parlement en Algemene Rekenkamer.9)

Het meest beruchte militaire aanbestedingsschandaal uit de Nederlandse geschiedenis is de Lockheedaffaire (1976). Nadat de eerste geruchten over mogelijke omkoping van prins Bernhard vanuit Amerika waren overgewaaid, stelde het kabinet-Den Uyl (1973-1977) een commissie van drie onafhankelijke onderzoekers aan. Deze Commissie van Drie stelde vast dat prins Bernhard – naast prins-gemaal tevens actief als lobbyist en inspecteur-generaal van het leger – in ruil voor het vragen en deels ook ontvangen van geld van het Amerikaanse Lockheed de regering had gepoogd te beïnvloeden voor de aanschaf van vliegtuigen. Nadien werd ook een Commissie voor het Onderzoek naar het Aanschaffingsbeleid op het gebied van defensiemateriaal en de Controle daarop (COAC) ingesteld. Deze parlementaire onderzoekscommissie analyseerde de aanschaf van 105 Northrop F-5 gevechtsvliegtuigen in 1967.10) Er werd wederom geen systematische corruptie geconstateerd, maar wel gebreken en integriteitsrisico’s: militairen die beslissingen namen zonder toestemming van de minister, de invloed die uitging van lobbyisten, machtige internationaal opererende defensiebedrijven en andere NAVO-regeringen, in het bijzonder de VS. Daardoor verliep het aanschafproces onverantwoord rommelig. Bovendien werd de Kamer nauwelijks geïnformeerd. Zelfs niet over het feit dat het goedgekeurde budget van fl. 605 miljoen met fl. 65 miljoen zou worden overschreden.

De aanbevelingen van COMA en COAC zouden in de jaren tachtig, steeds duidelijker hun beslag krijgen. Dat gebeurde in het kielzog van de parlementaire enquête naar het faillissement van Rijn-Schelde-Verolme (RSV) in 1983/84. Die enquête ging over gebreken bij de besluitvorming omtrent de miljardensteun aan het verliesgevende RSV. Tijdens het onderzoek kwam ook mogelijke corruptie bij Marineorders naar boven, zoals bij de aanschaf van fregatten voor Indonesië en onderzeeboten voor Taiwan. De meest relevante bijvangst was de enorme kostenoverschrijding inzake de aanschaf van nieuwe onderzeeboten van de Walrusklasse voor de Nederlandse marine. Een nader onderzoek van de Rekenkamer naar de ‘Walrusaffaire’ wees op een kostenoverschrijding van honderden miljoenen.11) Er werd lering uit getrokken: nadien werden grotere militaire aanbestedingen nauwkeuriger onder de loop genomen door de Rekenkamer en parlement. Laatstgenoemde gebruikte daarvoor een nieuwe regeling ‘Grote Projecten’ om extra controlemomenten en informatie af te dwingen, zoals gebeurde bij de aanschaf van de F-16 en de Joint-Strike Fighter (JSF).12) Aanbestedingsprocedures werden daarna ook verder aangescherpt, ook onder druk van de EU. Maar die procedures bevatten, om het nog complexer te maken, ook weer allerlei uitzonderingen.13)

Bekijken we deze naoorlogse zaken in samenhang dan worden andere voedingsbodems voor integriteitsaffaires inzichtelijk. Ten eerste zorgde de hernieuwde grote uitgaven tijdens de Koude Oorlog als onderdeel van de NAVO-taakstelling voor risico’s. Ten tweede was daar de toenemende omvang, technische complexiteit en het grensoverschrijdende karakter van de ontwikkeling en productie van militaire producten, en hoe daarop, ten derde, in een democratie controle kon worden gehouden.

Afgenomen tolerantie voor corruptie sinds Lockheed

Tot slot levert een nadere blik op de Lockheedaffaire zicht op nog een andere voedingsbodem voor integriteitskwesties: de afgenomen tolerantie voor giften en commissies bij het realiseren van grote orders. Het bleek immers dat Lockheed wereldwijd ruim 200 miljoen dollar aan commissies had betaald aan functionarissen om orders binnen te halen. Weliswaar verbood bestaande wetgeving dat niet expliciet, maar de omvang en geraffineerdheid van het ‘Lockheed-model’ werd gezien als immorele vorm van omkoping, politiek destabiliserend en concurrentievervalsend. In reactie hierop werd de Foreign Corrupt Practices Act (FCPA) in 1977 afgekondigd, waarmee een verbod op omkoping van buitenlandse ambtsdragers werd ingesteld. Tevens stelde de FCPA extra eisen aan de interne en externe controle van de boekhouding om het verdoezelen van omkoping en witwassen tegen te gaan. In de jaren negentig diende de FCPA als voorbeeld voor het OESO-anticorruptieverdrag dat deelnemende landen, waaronder Nederland, verplicht om nationale anticorruptie-wetgeving aan te passen. Nadien is het aantal vervolgingen voor omkoping bij grote orders, waaronder defensieorders, toegenomen. Zo werd de bouw van marineschepen door het Nederlandse Damen voorwerp van onderzoek naar omkoping. Bovendien werden de afgelopen jaren zeer hoge boetes uitgekeerd, zo kreeg het Britse defensiebedrijf BAES-industries in 2010 een megaboete van 400 miljoen dollar voor omkoping bij de verkoop van defensiemateriaal aan Saudi-Arabië.

Concluderende opmerkingen

Historisch bezien zijn er verschillende oorzaken aan te wijzen die het risico op integriteitskwesties bij defensieorders vergroten. Een haastige en snelle opschaling van het militair potentieel in tijden van oorlog en de grote sommen belastinggeld die daarmee zijn gemoeid. In dergelijke tijden neemt de kans ook toe dat er geld aan tussenpersonen wordt betaald om voorrang te verkrijgen bij het binnenhalen van schaarse militaire producten of dat er te veel geld wordt betaald, met verspilling en misbruik van publieke middelen tot gevolg. Ook een innige publiek-private samenwerking uit efficiëntie-overwegingen doet de risico’s op belangenverstrengeling toenemen, evenals besloten lobbywerk en geheimhouding bij aanbestedingen, om concurrenten en de vijand zo min mogelijk informatie te verschaffen.

Na de Tweede Wereldoorlog kwam daar als extra voedingsbodem nog de toegenomen complexiteit van de ontwikkeling en productie van militaire goederen bij. Daarnaast verminderde de tolerantie voor omkoping als reactie op het Lockheedschandaal in de jaren zeventig. Tegen deze achtergrond wordt de aloude inherente spanning tussen zorgvuldige, transparante en verantwoorde democratische besluitvorming en het kordate en daadkrachtig optreden dat oorlog voeren vereist, eerder groter dan kleiner.

Toch is er ook ruimte voor een positieve noot. De afgelopen decennia hebben onderzoekscommissies de complexiteit van het vraagstuk inzichtelijker gemaakt, zijn er lessons learned-rapporten gepresenteerd,14) zijn de parlementaire verantwoordingsstructuren verbeterd en is de aanbestedings- en anticorruptiewetgeving aangescherpt. Hiervan kunnen nu de vruchten geplukt worden. Ook vanuit het besef dat de oorsprong van de parlementaire democratie voor een belangrijk deel is gelegen in de wens tot betrokkenheid bij en controle op de besluiten over overheidsuitgaven, opdat ze procedureel zorgvuldig zijn en voor legitieme doeleinden worden ingezet. Dergelijke historische inzichten kunnen in het achterhoofd worden gehouden in deze tijden van hernieuwde drastische opschaling van de defensie-uitgaven en enkele maanden voor Prinsjesdag waarop de begrotingen worden gepresenteerd. Zo bezien, is de onlangs overeengekomen stijging van de uitgaven op de NAVO-top ook een gewichtig moment in de geschiedenis van de parlementaire democratie.

 

Ronald Kroeze, is hoogleraar en directeur van het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis, Radboud Universiteit.

Deze bijdrage stond in